II SA/Rz 354/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji własnej przyznającej usługi opiekuńcze I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 354/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi E. T. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], którą w pkt 1) uchylono w całości decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] o zmianie decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2011 r., [...] przyznającej usługi opiekuńcze E. T. w ten sposób, że z dniem 1 kwietnia 2011 r. ustalił nową wysokość odpłatności za te usługi wynoszącą 80% całkowitego kosztu usługi z powodu zmiany sytuacji dochodowej, a pkt 2 umorzono postępowanie w sprawie. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 595/11 uchylił decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], którą uchylono decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] zmianiającą decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w części ustalającej odpłatność za usługi opiekuńcze z 60% na 80% całkowitego kosztu usług z powodu zmiany sytuacji dochodowej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że sentencja decyzji organu I instancji dotknięta jest uchybieniami; nie wskazuje bowiem daty, numeru ani organu wydającego decyzję, która została zmieniona decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. Sąd mając na uwadze te uchybienia, podobnie zresztą jak mankamenty uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej podniósł, że organ odwoławczy władny był je usunąć w zaskarżonej decyzji, bowiem nie wymagały one przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. W kontekście poczynionych uwag Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a w tej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej przez Kolegium nastąpiło z naruszeniem tego przepisu, a naruszenie to Sąd ocenił jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej kolejności Kolegium po rozpoznaniu odwołania E. T. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w sprawie zmiany decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2011 r. w części ustalającej nową odpłatność za usługi opiekuńcze – decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy zalega kserokopia uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu ich pobierania, która utraciła moc, lecz mimo to organ I instancji powołuje się na tę uchwałę w swojej decyzji. Nadto Kolegium podniosło, że w tych aktach brak jest załączników do znajdującej się w akatch sprawy uchwały, zawierajacych tabele odpłatności za usługi opiekuńcze według kryterium dochodowego. Burmistrz Gminy i Miasta [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] zmienił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] przyznającą usługi opiekuńcze E. T. w ten sposób, że z dniem 1 kwietnia 2011 r. ustalił nową odpłatność w wysokości 80% całkowitego kosztu usługi z powodu zmiany sytuacji dochodowej. W uzasadnieniu wskazał, że nie wystąpiły okoliczności, które w sposób krzywdzący narażałyby E. T. na dodatkowe koszty, bądź mylnie zakwalifikowały do kategorii osób, zgodnie ze statusem rodziny. Burmistrz stwierdził, że E. T. jest osobą samotnie gospodarującą, ale posiadającą bliską rodzinę, która jest zobowiązana do alimentacji. Nadto dysponuje świadczeniem pieniężnym tj. rentą z ZUS oraz zasiłkiem pielęgnacyjnym, a jego łączny dochód wynosi 1693, 74 złotych, co sytuuje go w 6 wierszu tabeli (załącznika do uchwały) osób samotnie gospodarujących, dla których wysokość odpłatności za 1 godzinę usług wynosi 80%. W odwołaniu E. T. nie zgodził się z powyższą decyzją i wskazał, że fakt uiszczenia wszystkich opłat, jakie ustalił organ I instancji nie świadczy o tym, że się z nimi zgadza. Podniósł, że do rezygnacji z korzystania z usług został zmuszony mylną decyzją Burmistrza dotyczącą wysokości opłat za te usługi. SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., opisaną na wstępie w pkt. 1) uchyliło w całości decyzję organu I instancji, w pkt 2) umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu Kolegium oceniło, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła tzw. wtórna bezprzedmiotowość, która polega na tym, że jej przyczyny powstają dopiero w trakcie zawisłości sprawy administracyjnej w pierwszej instancji lub trybów nadzwyczajnych postępowania. Naprowadziło, że uchylenie w przedmiotowej sprawie przez WSA w Rzeszowie decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2011 r., powoduje, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie mogła być wydana w trybie, który miał do niej zastosowanie, dlatego też decyzję tę należało uchylić i stwierdzić, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. W skardze na tę decyzję E. T. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. zastosowanie art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej jako u.p.s.) i uznanie skarżącego za osobę samotnie gospodarującą, podczas gdy jak podał, jest osobą samotną w rozumieniu w/w ustawy. Podniósł, że organ winien był zastosować art. 6 pkt 9 u.p.s. Nadto skarżący zarzucił obrazę art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę dowodów przez organ II instancji oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że Kolegium nie rozpoznało w sposób rzetelny jego obecnej sytuacji majątkowej oraz rodzinnej. Wyjaśnił, że jest ojcem dorosłych dzieci, które od 1992 r. mieszkają na stałe na terenie Stanów Zjednoczonych i utrzymuje z nimi jedynie kontakt telefoniczny, przy czym dzieci nie wspomagają go materialnie. Skarżący wyeksponował, że jest rozwiedziony i mieszka samotnie, jego dzieci w żadnym stopniu nie są zobowiązane do alimentacji, a obecna sytuacja zdrowotna zmusza go do korzystania z pomocy opieki, jednakże nie stać go na ponoszenie wysokich opłat. Wskazał nadto, że jest emerytem i ma przyznaną I grupę inwalidzką, zaś wszelkie opłaty za media i lekarstwa pochłaniają większość emerytury. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrola w wyżej wskazanym zakresie jest dokonywana przez Sąd administracyjny w określonej kolejności; najpierw Sąd bada, czy zaskarżony akt nie jest dotknięty wadą określoną w przepisie art. 156 k.p.a., następnie kontrola obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania, w tym ewentualnie przesłanek wznowieniowych i dopiero, gdy wcześniej wskazana kontrola daje wynik negatywny, Sąd bada czy nie naruszono przepisów prawa materialnego. W sytuacji stwierdzenia wad dających podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie dochodzi już do dalszego etapu kontroli legalności. W niniejszej sprawie istotne są następujące okoliczności, które nie są kwestionowane; Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza – Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał E. T. świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania w okresie od 14.01 – 31.12.2011 r. (pkt 1), określając przy tym, że zakres świadczonych usług obejmuje: sprzątanie zajmowanych pomieszczeń, robienie zakupów, mycie okien 2 razy w roku, załatwianie niezbędnych spraw urzędowych, zapewnienie kontaktu z otoczeniem, w tym lekarzem leczącym (pkt 2) oraz ustalił odpłatność za świadczone usługi opiekuńcze w wysokości 60 % od kwoty 10,50 zł za jedną godzinę usługi (pkt 3). Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] organ I instancji zmienił z dniem 1 kwietnia 2011 r. odpłatność za usługi opiekuńcze z 60 % na 80 % z całkowitego kosztu usług, tj. z kwoty 10,50 zł z powodu zmiany sytuacji dochodowej strony. Powyższą decyzję zaskarżył E. T. wnosząc odwołanie. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ta właśnie ostateczna decyzja została zaskarżona do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) przez E. T. WSA w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2011 r. uchylił w/w decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2011 r., co doprowadziło do sytuacji, że organ II instancji jest zobligowany ponownie rozpoznać sprawę, w której Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Ta ostatnia decyzja została niejako "przywrócona" do obiegu prawnego. Tymczasem po wydaniu przez SKO decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji wydał w dniu [...] maja 2011 r. kolejną decyzję nr [...], którą zmienił swą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. przyznającą usługi opiekuńcze w części dotyczącej odpłatności za te usługi, w ten sposób, że z dniem 1 kwietnia 2011 r., ustalił nową odpłatność w wysokości 80 % z całkowitego kosztu usługi, pozostałe 20 % miał opłacać OPS oraz odmówił świadczenia w formie usług opiekuńczych z dnia 1 czerwca 2011 r. z powodu rezygnacji świadczeniobiorcy z tej formy wsparcia. Także ta decyzja została uchylona przez SKO, które uczyniło to decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. zmienił swą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej odpłatności za te usługi w ten sposób, że z dniem 1 kwietnia 2011 r. ustalił nową odpłatność w wysokości 80% z całkowitego kosztu usługi, ustalił, że pozostałe 20 % od kwoty 10,50 zł za 1 godz. usługi opłaca Ośrodek Pomocy Społecznej oraz, że termin wnoszenia odpłatności i miejsce wpłaty wynikające z pierwotnej decyzji nie ulegają zmianie, a także odmówił świadczenia w formie usług opiekuńczych z dniem 1 czerwca 2011 r. z powodu rezygnacji świadczeniobiorcy z tej formy wsparcia. Także od tej decyzji E. T. złożył odwołanie, a zaskarżona decyzja została wydana już po uchyleniu przez WSA w Rzeszowie decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kolegium podając jako podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. i umorzyło postępowanie w sprawie. Na końcu uzasadnienia Kolegium sprecyzowało, że takie właśnie okoliczności (tzw. wtórna bezprzedmiotowość postępowania) obligują organ rozpatrujący odwołanie do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia poprzedzającego ją postępowania. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jak wynika z cytowanego przepisu organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 nie był uprawniony przy uchyleniu zaskarżonej decyzji do "umorzenia postępowania w sprawie", skoro w tej dacie w powyższej sprawie oprócz decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. w obiegu prawnym pozostawała jeszcze decyzja tego samego organu pierwszego stopnia z dnia [...] marca 2011 r., od której E. T. złożył odwołanie. Brak dokładnego określenia w rozstrzygnięciu decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2012 r. zakresu umarzanego postępowania (w sytuacji gdy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powoływany przez organ daje przy uchyleniu decyzji możliwość umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części) przy ogólnikowym sformułowaniu w uzasadnieniu, nasuwa wątpliwości co do zakresu umorzonego postępowania w pkt 2 zaskarżonej decyzji. Jednakże nie ulega wątpliwości, że niedopuszczalne jest pozostawienie w obiegu prawnym dwóch decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej rozstrzygających tę samą sprawę administracyjną i to jeszcze w tożsamy sposób. Ponieważ wyżej wskazane uchybienia przepisom proceduralnym przez organ II instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy jednoczesnym braku możliwości pozostawienia w obiegu dwóch decyzji organu I instancji rozstrzygających tę samą kwestię, Sąd orzekając w granicach sprawy – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza (bo taki jest właściwie organ, który ją wydał) z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Takie orzeczenie Sądu pozwoli na rozpoznanie sprawy na skutek odwołania E. T. od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. zgodnie z wyrokiem tut. Sądu z dnia 27 września 2011 r. i zawartymi tam wytycznymi. Z uwagi na powyższe Sąd nie mógł merytorycznie odnieść się do zarzutów skargi, bo byłoby to przedwczesne.