II SA/Rz 357/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpoznaniu odwołania S. O. utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] orzekającą o uchyleniu z dniem 1 listopada 2011 r. punktu 3 decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] dotyczącego przyznania składki zdrowotnej w wysokości 9,00% od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego na czas trwania świadczenia. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwana dalej w skrócie k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że po rozpoznaniu wniosku S. O. działający z upoważnienie Wójta Gminy [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] przyznał S. O. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką E. O. (pkt 1 decyzji). Decyzją tą przyznano także składkę rentową w wysokości 25,52% od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego na czas trwania świadczenia (pkt 2 decyzji) oraz składkę zdrowotną w wysokości 9% od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego na czas trwania świadczenia (pkt 3 decyzji). W dalszej kolejności, po powzięciu informacji, że żona wnioskodawcy – A. O. pobiera świadczenie emerytalne Z ZUS’u, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany wyżej opisanej decyzji. Wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011r., nr [...] Specjalista Pracy Socjalnej GOPS w W. orzekł o uchyleniu z dniem 1 listopada 2011 r. punktu 3 decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] a dotyczącego przyznania składki zdrowotnej w wysokości 9,00% od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego na czas trwania świadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że S. O. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona posiada ustalone prawo do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu emerytury i tym samym ma obowiązek zgłosić do ubezpieczenia członków rodziny, którzy po zgłoszeniu uzyskują prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej. W ocenie organu brak jest podstaw do dalszego odprowadzania składki na ubezpieczenie zdrowotne od świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zgadzając się z tą decyzją S. O. złożył odwołanie. Podał, że decyzję otrzymał [...] listopada 2011r., a "uchylenie jest dokonane wstecz", nie wiadomo punkt jakiej decyzji został uchylony i przez kogo została wydana (czy przez wójta, jeśli tak to jakiej gminy, czy przez ZUS). Wskazał, że nie zgadza się z jej treścią, a okoliczności na jakie powołuje się organ były znane na etapie wydawania decyzji. Od wielu lat korzysta z pomocy ośrodka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) - zwana dalej w skrócie u.ś.r., który stanowi o tym komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku, gdy osoba na rzecz której ma być przyznane świadczenie pielęgnacyjne nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu, wówczas organ przyznający świadczenie (wójt, burmistrz lub prezydent miasta), na podstawie art. 6 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm./ opłaca składkę na ubezpieczenie emerytalno – rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego na czas pobierania świadczenia. Kolegium powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 28 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych /Dz.U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm./ podało, że dla osoby na rzecz której ma być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, nie podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu organ opłaca składkę na ubezpieczenie zdrowotne. W ocenie Kolegium zasadnie organ I instancji uznał, że opłacanie przez Wójta Gminy [...] składek na ubezpieczenie zdrowotne od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w czasie pobierania świadczenia, jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. S. O. podlega bowiem obowiązkowi ubezpieczenia z innego tytułu. Żona wnioskodawcy A. O. pobiera świadczenie emerytalne z ZUS. Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ma ona obowiązek zgłosić do ubezpieczenia zdrowotnego członka rodziny, który po zgłoszeniu uzyska prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej. Powyższa okoliczność nie była znana organowi I instancji w toku postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto w dniu [...] lipca 2011 r. S. O., pouczony o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, złożył oświadczenie, że nie podlega ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu z innego tytułu. Zasadnie zatem organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz spełnia wymogi wynikające z treści art. 107 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył S. O. i wniósł o jej uchylenie ewentualnie umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił nierozpoznanie zarzutów podniesionych w odwołaniu, naruszenie prawa materialnego, procesowego i błąd w ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu podał, że Kolegium pominęło jego zarzuty, "nie wytłumaczyło czy decyzja mogła być uchylona, zmieniona, w jakim trybie i na jakich podstawach prawnych". Podtrzymując zarzuty wskazane w odwołaniu, zakwestionował uchylenie przez organ I instancji pkt 3 decyzji z [...] lipca 2011 r., z dniem 1 listopada 2011 r. Podał, że z dniem 1 listopada nie nastąpiła żadna zmiana jego sytuacji prawnej. Okoliczność, że jego żona jest ubezpieczona w ZUS była znana organowi, bowiem od kilku lat, korzystając z pomocy ośrodka, składa dokumenty w celu ustalenia dochodu rodzinny, co jest niezbędne do przyznania zasiłków z których korzysta. Pracownicy GOPS’u przeprowadzali wywiady środowiskowe, znają go i jego żonę, ich sytuacja jest organowi wiadoma. Zarzucił nierównie traktowanie przez Wójta oraz dowolność w przyjęciu, że podlega innemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z innego tytułu. Żona nie zgłosiła go do "swojego ubezpieczenia", nie ma takiego obowiązku, a on nie może jej do tego zmusić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn Dz.U. z 2012 poz.270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na to, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza prawo o którym mowa w art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżone rozstrzygniecie zapadło w oparciu, między innymi o treść art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm./. Przepis ten stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Tak sformułowany przepis oznacza, że ustawodawca dopuszcza zmianę bądź uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne bez zgody strony jedynie w sytuacjach tym przepisem wskazanych, a to gdy; 1/ nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej mającą wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, 2/ członek rodziny nabył uprawnienie do świadczeń rodzinnych w innym państwie, 3/ osoba nienależnie pobrała świadczenie. Oznacza to, że przepis ten w wyznaczonym zakresie, stanowi ograniczenie trwałości decyzji administracyjnej, a w związku z tym musi podlegać wykładni ścisłej, a w przypadku przesłanek określonych w/w pkt.1 i pkt.2 -nie może działać ex tunc. Odrębnie uregulowanym przypadkiem uchylenia, bądź zmiany /tak jak w rozpoznawanej sprawie/ decyzji na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych jest pobranie nienależnego świadczenia rodzinnego. Ustawodawca, w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiuje nienależnie pobrane świadczenie rodzinne przyjmując, że jest to; świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania /pkt. 1/, świadczenie rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie /pkt.2/, świadczenie rodzinne wypłacone w przypadku o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne /pkt.3/ oraz świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego /pkt4/. Ta ostatnia ze wskazanych podstaw prawnych do uchylenia bądź zmiany decyzji określona art. 32 in fine ustawy wymaga dla jej zastosowania przede wszystkim wskazania, a następnie wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że świadczenie rodzinne było nienależne z przyczyn wymienionych w art. 30 ust.2 tej ustawy. Niezbędnym jest również wskazanie okresu za jaki świadczenie było nienależne oraz wskazanie przesłanki wymienionej art. 30 ust. 2 ustawy skutkującej zmianą pozostającej w obiegu prawnym decyzji. W rozpoznawanej sprawie, z przyczyn wyżej omówionych decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem w/w przepisów, a uchybień tych nie konwalidowała decyzja organu odwoławczego. Decyzja pierwszoinstancyjna, w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie wskazuje, która z sytuacji wymienionych art. 32 ustawy ma w sprawie zastosowanie pomijając zupełnie kumulatywne stosowanie przepisu art. 30 ust. 2 ustawy, a więc w konsekwencji nie wskazując stwierdzenia przesłanki nienależnego świadczenia. Podstawa prawna decyzji uchylającej w części decyzję własną przyznającą świadczenie rodzinne nie wynika również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w którym to uzasadnieniu przytoczono jedynie przepisy czym naruszony został wymóg określony art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Podzielając zarzuty skargi, zauważyć nadto należy, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wójt Gminy [...] uchylił z dniem 1 listopada 2011 r. pkt. 3 decyzji własnej przyznającej skarżącemu świadczenie rodzinne nie wskazując podstawy takiego działania decyzji z mocą wsteczną. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość, a więc na mocy art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej to świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną /tak wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009 r. IOSK 1501/08/. Wyjątkiem od tej zasady jest pobranie nienależnego świadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 1 in fine w zw. z jednym z punktów art. 30 ust. 2 ustawy uprawniającym organ do wydania decyzji z datą wsteczną, lecz data określona decyzją musi znajdować uzasadnienie w materiale dowodowym. Stąd niezrozumiałym jest częściowe uchylenie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. przyznającej świadczenie rodzinne z dniem 1 listopada 2011 r. skoro z akt sprawy zasadność określenia takiego właśnie terminu w żaden sposób nie wynika. Ponownie prowadząc postępowanie, orzekający w sprawie organ przede wszystkim ustali ewentualne istnienie przesłanki wymienionej art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie rodzinne. W przypadku stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego z którejkolwiek przyczyny wymienionej w pkt. 1 - 4 art 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i za niebudzący wątpliwości okres organ uprzednio wyda decyzję w trybie art. 30 powołanej wyżej ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w odrębnym postępowaniu może stanowić przesłankę do zmiany lub uchylenia w całości bądź w części ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne /tak wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r. I OSK 919/07, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r. I OSK 1208/09/. W tym stanie sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2012 r. poz. 270/ orzekł jak w sentencji.