II SA/Rz 357/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutu -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 357/13 Uzasadnienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 34 § 1 i art. 33 pkt 8 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm./, po rozpoznaniu zażalenia E. F. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] odmawiające uwzględnienia zarzutu, zgłoszonego w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r. na tytuł wykonawczy PNB z dnia 14 stycznia 2013 r. Nr [...] Z uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] nakazującą E. F. rozbiórkę samowolnie budowanego zbiornika wodnego o nieregularnych kształtach i powierzchni lustra wody ok. 60-70 arów, przeznaczonego do hodowli ryb, usytuowanego na działce nr ewid. 28 w C. Wobec niewykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku PINB wystawił w dniu 14 stycznia 2013 r. tytuł wykonawczy ([...]) i postanowieniem z tej samej daty (znak: [...]) nałożył na E. F. grzywnę w celu przymuszenia. Pismem z dnia 18 stycznia 2013 r. E. F. wniósł na podstawie art. 33 pkt 8 u.p.e.a. zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, podnosząc zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu wniesionych zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] (sprostowanym postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. w zakresie daty wydania postanowienia na dzień "[...] stycznia 2013 r.") odmówił uwzględnienia zarzutu. W jego ocenie podniesiony przez zobowiązanego zarzut jest nieuzasadniony, gdyż zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku a kwestionowana wysokość nałożonej grzywny nie znajduje uzasadnienia w odniesieniu do występującego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia jakie powoduje popełniona przez niego samowola budowlana. Na to postanowienie zażalenie złożył E. F. wnosząc o uwzględnienie zażalenia i wstrzymanie prowadzonej egzekucji. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, że nie wykonał rozbiórki stawu oraz że istniejący staw stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Teren na którym znajduje się staw ogrodzony jest siatką o wysokości 1,50 m, poziom wody (po wykonaniu prac rozbiórkowych) utrzymuje się w granicach do 0,50 m. Dalsze obniżenie poziomu wody jest niemożliwe, gdyż rów odprowadzający wodę jest poniżej poziomu wody w stawie. Jego pogłębienie również nie jest możliwe, bowiem przebiega on przez działki sąsiadów. E. F. zaznaczył, że nałożona grzywna jest nieuzasadniona i rażąco wysoka. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza dokumentów dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB, wskazuje na niezasadność podniesionego zarzutu na tytuł wykonawczy z dnia 14 stycznia 2013 r., jednakże uzasadnienie zaskarżonego postanowienie wymaga uzupełnienia. W przedmiotowej sprawie PINB prowadzi egzekucję dotyczącą obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. egzekwuje obowiązek rozbiórki obiektu. Wskazał, że organ egzekucyjny prawidłowo wystawił tytuł wykonawczy, doręczony zobowiązanemu, który następnie w terminie złożył zarzut na podstawie art. 33 pkt 8 ustawy, tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. WINB wyjaśnił, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w ramach egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z prawa budowlanego wymienia grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Organ egzekucyjny przyjmuje środek mniej uciążliwy dla zobowiązanego, a prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku. W okolicznościach sprawy organ zastosował grzywnę w celu przymuszenia, która w ocenie organu odwoławczego jest środkiem mniej uciążliwym. Zgodnie bowiem z art. 125 i art. 126 w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być zwrócone w wysokości 75% lub w całości po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Organ podał, że sam E. F., wnosząc zarzut nie wskazał środka mniej uciążliwego. WINB zaznaczył, że wysokość grzywny nie stanowi zarzutu o jakim mowa w art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Również zarzut dotyczący prawidłowości rozbiórki stawu, ogrodzenia siatką, nie podlega rozpatrzeniu w tym postępowaniu. Organ egzekucyjny i organ nadzoru, w postępowaniu egzekucyjnym, nie bada prawidłowości decyzji stanowiącej podstawę obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. F. Zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wniósł o stwierdzenie jego nieważności, jako "krzywdzącego". Przedstawiając stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania oraz sytuację rodzinną i materialną podkreślił, że nałożona grzywna jest nieuzasadniona i rażąco wysoka. Skarżący wskazał, że zarzucono mu, że wnosząc zarzut nie wskazał na "środek mniej uciążliwy". Tymczasem zarówno nałożenie grzywny, jak i wykonanie zastępcze wiąże się z wyłożeniem środków finansowych, których nie posiada. Podkreślił, że w miarę swoich możliwości wykonał część prac rozbiórkowych, wykonanie ich do końca nie wynikało ze złej woli, lecz z braku czasu (opieka nad rodzicami) oraz ze względu na "nieczytelną" decyzję. Nie wie bowiem jaki zakres prac ma zrealizować by decyzja ta mogła być wykonana. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia prawa w zakresie, o jakim mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Kontrolowane postępowanie i wydane w nim postanowienie z dnia [...] marca 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie uwzględnienia zarzutu zgłoszonego przez skarżącego (w piśmie z dnia 18.01.2013 r.) poddaje się przepisom ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Egzekwowany w kontrolowanym postępowaniu obowiązek został nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]). Decyzją tą nakazano skarżącemu rozbiórkę samowolnie budowanego zbiornika wodnego nieregularnych kształtach i powierzchni lustra wody ok. 60-70 arów, przeznaczonego do hodowli ryb, usytuowanego na działce nr 28, poł. w C.; decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzja z dnia [...].07.2012 r., [...]). Wszczęcie postępowania egzekucyjnego zostało poprzedzone upomnieniem z dnia 29 października 2012 r., które PINB, stosownie do art. 15 § 1 ustawy skierował do skarżącego. W świetle tego przepisu egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wniesienia przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia skarżącemu upomnienia. Poza sporem jest, że w dacie doręczenia skarżącemu upomnienia wskazany w nim obowiązek był wymagalny i nie został wykonany; również w dacie doręczenia mu tytułu wykonawczego z dnia 14 stycznia 2013 r. Wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków nałożonych decyzją administracyjną jest stosownie do art. 5 § 1 pkt 1 ustawy właściwy do orzekania organ I instancji. W kontrolowanym postępowaniu organem tym był PINB, występujący także w roli organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 26 § 4 ustawy, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W takim przypadku wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 ustawy); w sprawie niniejszej nastąpiło to w dniu 15 stycznia 2013 r. W fazie wstępnej postępowania egzekucyjnego związanej z wystawieniem i doręczeniem tytułu wykonawczego zobowiązanym przysługuje środek prawny w postaci zarzutów. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem prawnym ochrony zobowiązanego przed naruszeniem podstawowych zasad tego postępowania, jak również przed niedopuszczalną egzekucją (zob. wyrok NSA z dnia 18.06.1999 r., III SA 7105/98, LEX 46237). Wniesione zarzuty mogą być oparte wyłącznie na przesłankach wyszczególnionych w art. 33 ustawy, a więc można je wnieść tylko z przyczyn w tym przepisie wymienionych. W sprawie niniejszej zobowiązany E. F. wniesiony zarzut (pismem z dnia 18.01.2013 r.) oparł na przepisie art. 33 pkt 8 ustawy, podnosząc zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Oceniając zasadność tego zarzutu wskazać należy, że organ egzekucyjny może stosować wyłącznie środki egzekucyjne przewidziane w ustawie i stosownie do art. 7 § 2 ustawy winien też stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zdaniem skarżącego zastosowana w sprawie niniejszej grzywna w celu przymuszenia naruszyła zasadę stosowania "środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego" (grzywna jest "rażąco wysoka"). Trzeba jednak zauważyć, że zarzut ten, jak wynika z lektury pisma z dnia 18 stycznia 2013 r., nie dotyczył wyboru zastosowanego środka egzekucyjnego, bowiem jego uciążliwość postrzegana jest przez skarżącego wyłącznie z punktu widzenia wysokości nałożonej grzywny. Nie wziął jednak skarżący pod uwagę, że organ egzekucyjny egzekwując obowiązek rozbiórki dysponował tylko dwoma środkami egzekucyjnymi, tj. grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym. W tym, miejscu podkreślić wypada, że przepisy ustawy nie określają, który z tych środków egzekucyjnych jest mniej uciążliwy dla zobowiązanego pozostawiając taką ocenę organom egzekucyjnym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., II OSK 1354/2005, dokonując wyboru środka egzekucyjnego organ winien zatem mieć każdorazowo na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nie można zasadnie mówić o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy wykonanie egzekwowanego obowiązku powoduje umorzenie nałożonych, a nieuiszczonych grzywien (art. 125 § 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 126 ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, także grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Skarżący, jak wcześniej podniesiono i co wynika z pisma z dnia 18 stycznia 2013 r., uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego, tj. grzywny w celu przymuszenia, postrzega wyłącznie przez pryzmat jej wysokości. W związku z tym należy podkreślić, że kwestia wysokości grzywny w celu przymuszenia nie wchodzi w zakres normy prawnej art. 33 pkt 8 ustawy. W przepisie tym chodzi bowiem o sposób prowadzenia egzekucji (wybór środka egzekucyjnego), natomiast grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych (jednym ze sposobów prowadzenia egzekucji świadczenia niepieniężnego). Nie można więc w ramach zarzutów rozpatrywać stopnia dolegliwości tego samego środka. W zakresie wysokości grzywny służy zobowiązanemu zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 ustawy), z którego zresztą skarżący skorzystał (kwestionując następnie wydane postanowienie w skardze, II SA/Rz 356/13). Z opisanych powodów nie można było uznać, że zaskarżone postanowienie naruszyło przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie zachodzą kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), czego domagał się skarżący. Trudna sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącego, podnoszona w skardze nie może być podstawa do jej uwzględnienia, ani tym bardziej prowadzić do wzruszenia zaskarżonego postanowienia. Sąd nie bada bowiem zaskarżonego postanowienia pod względem jego słuszności, ani też nie dokonuje oceny przyczyn, które spowodowały niewykonanie egzekwowanego obowiązku w kategoriach zawinienia, a przede wszystkim nie jest uprawniony do badania prawidłowości decyzji, z której wynika nałożony (egzekwowany) obowiązek. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.