II SA/Rz 36/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Przemyślu na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w Przemyślu jest decyzja Wojewoda [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] uchylająca decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] zobowiązującą N. S., obywatelkę Ukrainy do opuszczenia terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r. i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 98 ust. 2, art. 97 ust. 1, w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. nr 234, poz. 1694 ze zm., zwanej dalej ustawą). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prokuratura Rejonowa przedstawiła N. S. zarzut nielegalnego przekroczenia granicy z Polski na Ukrainę w dniu 17 lipca 2008 r., w drogowym przejściu granicznym w Medyce przy współudziale z ustalonymi osobami, o czym został powiadomiony Komendant Oddziału Straży Granicznej. Po wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie organ ustalił, że w.w. cudzoziemka w dniu 16 stycznia 2007 r. wjechała na terytorium Polski przez przejście graniczne K. z możliwością pobytu przez okres 5 dni z uwagi na posiadanie krótkoterminowej wizy. W Polsce przebywała przez okres 549 dni i w dniu 17 lipca 2008 r. podróżując samochodem marki M., wbrew obowiązującym przepisom prawa przekroczyła granicę państwa z Polski na Ukrainę, omijając polską odprawę graniczną na wyjazd. Po wyjeździe na Ukrainie w paszporcie cudzoziemki Konsul RP we Lwowie w dniu 17 września 2008 r. zamieścił jej polską wizę pobytową długoterminową z terminem ważności od 25 września 2008 r. do dnia 14 marca 2009 r., na okres 171 dni. Kolejno na podstawie tej wizy cudzoziemka przebywała w Polsce od dnia 22 października 2008 r. do dnia 12 marca 2009 r. W dniu 9 kwietnia 2009 r. Konsul RP we Lwowie zamieścił N. S. polską wizę pobytową długoterminową z prawem do wykonywania pracy z terminem ważności od dnia 21 kwietnia 2009 r. do dnia 19 kwietnia 2010 r. na czas pobytu 364 dni. Następnie na podstawie tej wizy cudzoziemka wjechała do Polski w dniu 24 kwietnia 2009 r., i w tym dniu została zatrzymana przez funkcjonariuszy Straży Granicznej w M. i doprowadzona do Prokuratury Rejonowej. N. S. przesłuchiwana w postępowaniu administracyjnym, wyjaśniła, że wyjechała z Polski, w celu uniknięcia negatywnych konsekwencji związanych z nielegalnym pobytem w Polsce. Komendant Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., opisana na wstępie zobowiązał N. S. do opuszczenia terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na skutki wydania takiej decyzji tj. umieszczenie danych cudzoziemca w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Polski jest niepożądany. W ocenie organu nie można uznać za bezprzedmiotowe rozpoznawanie sprawy co do której okoliczności do wydalenia wystąpiły podczas poprzedniego pobytu. Komendant wskazał, że w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki z art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy, gdyż, N. S. w dniu 17 lipca 2008 r. przekroczyła nielegalnie granicę z Polski na Ukrainę. Organ wyjaśnił, że decyzję taką można wydać w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że cudzoziemiec dobrowolnie wykona tę decyzję, co miało miejsce w tej sprawie. Wskazał, że decyzja zobowiązująca do opuszczenia terytorium Polski, o której mowa w art. 97 ust. 1 ustawy nie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego i należy ją traktować jako rodzaj środka mniej uciążliwego. W takiej sytuacji Komendant może w ramach swojej kompetencji wydać taką decyzję, albo wystąpić do Wojewody z wnioskiem o wydalenie cudzoziemca. W tym przypadku zastosowano łagodniejszy środek powodujący, że dane cudzoziemca na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy zostaną umieszczone tylko na okres 1 roku w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Polski jest niepożądany. W konkluzji Komendant wskazał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne z negatywnych przesłanek uniemożliwiających wydanie lub wykonanie decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożyła N. S., wnosząc o jej uchylenie w całości i zawieszenie na czas rozpatrywania odwołania, rygoru natychmiastowej jego wykonalności. W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że decyzję I instancji przyjęła w warunkach zatrzymania przez Prokuraturę Rejonową, wskazując, że niezrozumiała jest dla niej zaistniała sytuacja. Zwróciła uwagę, że przy wydawaniu kolejnych wiz pobytowych była przekonana, że zostały sprawdzone jej dokumenty na tyle, że nie ma względem niej żadnych zarzutów. Podniosła, że w zawiadomieniu z dnia 24 kwietnia 2009 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego przez komendanta podano nieprawdziwe dane, że przeciwko niej wszczęto w dniu 2 kwietnia 2009 r. postępowanie administracyjne z urzędu w niniejszej sprawie. Wyjaśniła, że gdyby wszczęto w tej dacie postępowanie, nie mogłaby otrzymać wizy na okres 264 dni (wydanej przez Konsula we Lwowie w dniu 15 kwietnia 2009 r.). Dodatkowo wskazała, że czyni przygotowania, aby zostać żoną obywatela polskiego i w tym celu zbiera niezbędne dokumenty. W jej ocenie decyzja I instancji jest dla niej krzywdząca z uwagi na długotrwałą i ciężką chorobę jej ciotki L. S., zamieszkałej w W., która wymaga stałej opieki i nie ma innej bliskiej osoby, która mogłaby o nią dbać. Wskazała, że konieczność jej wyjazdu z Polski spowodowała pogorszenie się warunków bytowych jej ciotki. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., powołaną na wstępie uchylił decyzję I instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że materialno-prawną podstawą decyzji I instancji jest art. 97 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy. Zwrócił uwagę, że N. S. już po opuszczeniu w dniu 17 lipca 2008 r. terytorium Polski uzyskiwała dwukrotnie wizy wydane przez Konsula RP we Lwowie, na podstawie których przekraczała dwukrotnie granice Polski. Powołując się na art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy Wojewoda wyjaśnił, że wydanie przedmiotowej decyzji ma zastosowanie tylko w przypadkach, gdy okoliczność będąca podstawą zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium Polski ma miejsce i zaistniała podczas ostatniego pobytu cudzoziemca w Polsce. W ocenie organu wydanie przedmiotowej decyzji, gdy zdarzenie określone w art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy miało miejsce w przeszłości, przed ostatnim wjazdem cudzoziemca do Polski byłoby nie sankcją administracyjną, ale de facto sankcją karną za naruszenie w przeszłości obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego. Przekroczenie przez cudzoziemkę w dniu 17 lipca 2008 r. granicy z Polski na Ukrainę (kwalifikujące się jako przestępstwo z art. 264 § 2 kodeksu karnego), nie może stanowić w chwili obecnej podstaw do zastosowania wobec niej sankcji administracyjnej. Nie przesądza to, że uniknie ona ewentualnej odpowiedzialności za dopuszczenie się tego czynu na drodze postępowania karnego. Reasumując Wojewoda wskazując na art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy stwierdził, że może on mieć zastosowanie tylko w przypadku gdy okoliczność określona tym przepisem miała miejsce podczas ostatniego wjazdu i pobytu cudzoziemca na terytorium RP. W konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji, dane N. S. nie zostaną umieszczone w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, jednakże istnieje możliwość umieszczenia danych cudzoziemki w przedmiotowym wykazie w wyniku zakończenia postępowania karnego. Prokurator Okręgowy w Przemyślu zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Zaskarżanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu, zawężającej czasokres jego stosowania wobec cudzoziemców nielegalnie przekraczających granicę RP oraz naruszenie art. 7 k.p.a. z uwagi na nieuwzględnienie interesu społecznego przy rozstrzygnięciu sprawy. W uzasadnieniu nie zgodził się z argumentacją prezentowaną przez organ II instancji, podając, że stanowi ona nadużycie interpretacyjne przepisu, poprzez przyjęcie tezy, że niemożliwe jest zastosowanie omawianego przepisu i wynikających z niego sankcji w przypadku, gdy okoliczność w nim określona miałaby miejsce podczas wcześniejszych pobytów cudzoziemca na terytorium RP. Wobec czego zaskarżoną decyzję uznał za niesłuszną, gdyż zapadła z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a także naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie interesu społecznego w rozstrzyganej sprawie. W ocenie skarżącego, pozostałe argumenty wyrażone w uzasadnieniu decyzji objętej skargą, dotyczące uzyskania kolejnych wiz przez obcokrajowca, pozwoleń na pracę, nie mają znaczenia dla ustalenia zaistnienia przesłanki stanowiącej podstawę do wydalenia bądź podjęcia przez organ administracji decyzji o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium RP. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na treść wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 537/07, LEX nr 357487. Konkludując Prokurator zwrócił uwagę na precedens polegający na niemożności stosowania sankcji administracyjnej wobec naruszających przepisy prawa polskiego obcokrajowców, o ile uda im się uniknąć ujawnienia naruszenia tych przepisów w odpowiednim czasie. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej odrzucenie z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.,) wskazał, że skarżona decyzja nie została cudzoziemce skutecznie doręczona. Nadto podkreślił, że skarga została wniesiona prze niewłaściwego prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Zgodnie z nimi sądy rozpoznając skargę - w granicach danej sprawy - nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub nie naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarga Prokuratora Prokuratury Okręgowej zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy odnieść się do wniosku Wojewody o żądającego odrzucenia skargi ze względu na brak właściwości organu wnoszącego skargę. Trafne jest stanowisko Wojewody, iż właściwość Prokuratora należy ustalić w oparciu o przepisy regulujące wewnętrzny sposób urzędowania jednostek prokuratury. W tej materii należy odwołać się do wskazanego przez Wojewodę § 285 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 2007 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek prokuratury (Dz. U. Nr 169, poz. 1189 ze zm.), gdyż w chwili wnoszenia skargi przepis ten regulował właściwość prokuratora do występowania w sprawie administracyjnej i sądowoadministracyjnej. W świetle tej regulacji sprawy z zakresu wskazanych postępowań należą do prokuratora rejonowego lub okręgowego, w okręgu którego powinno być wszczęte postępowanie. Sąd przyjmuje, że § 286 powyższego rozporządzenia wskazuje na postępowanie administracyjne, będące podstawą dalszych działań prokuratora. W sprawie będącej przedmiotem skargi takie postępowanie wszczęto w okręgu właściwym dla działania Prokuratora Okręgowego w Przemyślu. Zatem to postępowanie warunkuje właściwość prokuratora wnoszącego skargę. W chwili orzekania przez Sąd właściwość Prokuratora Okręgowego w Przemyślu również nie uległa zmianie. W świetle aktualnie obowiązującego § 383 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49, poz. 296) reguła wynikająca z wcześniejszej regulacji została potwierdzona. Z tego powodu skarga nie mogła podlegać odrzuceniu. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi, Sąd uznaje za trafny podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 88 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Przepis art. 88 ust. 1 pkt 6 stanowi, że cudzoziemcowi wydaje się decyzję o wydaleniu z terytorium RP, jeżeli niezgodnie z przepisami przekroczył lub usiłował przekroczyć granicę. Wskazana norma nie wiąże możliwości wydania decyzji o wydaleniu z konkretnym czasem niezgodnego z przepisami przekroczenia granicy. W ocenie Sądu art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach ma zastosowanie do każdego przypadku, jeżeli zostanie ustalone, że cudzoziemiec przekraczając granicę RP przekroczył ją niezgodnie z przepisami. Dla tej oceny nie ma znaczenia to, że po nielegalnym przekroczeniu granicy cudzoziemiec dokonywał później przekroczeń legalnych. W żaden sposób nie można bowiem przyjąć, że sankcja wydalenia z terytorium RP może mieć tylko odniesienie do cudzoziemców, którzy w sposób nielegalny dokonali ostatniego przekroczenia granicy tzn. tego, w związku z którym wszczęto postępowanie o wydalenie. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w doktrynie, która nie wiąże stosowania powołanego przepisu z czasem przekroczenia granicy (zob. Prawo o cudzoziemcach, Komentarz J. Chlebnego, W-wa 2006 r., s. 207). Niewątpliwie zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach skutkuje koniecznością zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP, jeżeli ta osoba przekroczyła nielegalnie granicę. Jest to swoista sankcja za nielegalne przekroczenie granicy, jednak w ocenie Sądu dopuszczalna ze względu na potrzebę ochrony legalności obrotu międzynarodowego. Zbieg tej dolegliwości z sankcją karną, która może być orzekana w takich przypadkach, nie stanowi podstawy do przyjęcia innego sposobu rozumienia treści art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy. W tym znaczeniu należy przyjąć, że stanowisko prezentowane przez Wojewodę narusza obowiązujące przepisy. Nadmienić wypada, że na rzecz stanowiska Sądu przemawia wykładnia przepisów dotyczących odmowy wydania wizy i jej unieważnienia. W obu przypadkach uzyskanie i posiadanie wizy wiąże się z legalnością działań cudzoziemca bez względu na czas w jakim te działania podejmował. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez decyzję I instancji art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, polegającego na zobowiązaniu cudzoziemki do opuszczenia terytorium RP w ciągu 7 dni. Argumentacja Wojewody wskazująca ma możliwość takiego orzekania dopiero po 1 stycznia 2009 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji ustawy o cudzoziemcach z dnia 24 października 2008 r. (Dz. U. nr 216, poz. 1367), jest nietrafna. Wskazanie tej podstawy prawnej w decyzji Komendanta OSG nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit. W chwili orzekania przez ten organ obowiązywał znowelizowany przepis art. 97 ust. 1 ustawy, który dopuszczał zobowiązanie cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP także w sytuacji, gdy w stosunku do tej osoby zapadła decyzja wydana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Sąd nadmienia, że merytoryczne rozpoznanie skargi nastąpiło z uwagi na późniejsze zapoznanie się z nadesłanym dowodem doręczenia decyzji uczestniczce, w sytuacji przedstawienia przez skarżącego na rozprawie argumentów i żądań skargi. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda rozpozna odwołanie N. S. mając na uwadze wytyczne Sądu co do sposobu rozumienia treści art. 88 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wobec powyższego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.