II SA/Rz 361/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi D. S. i T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego -skargę oddala- II SA/Rz 361/10 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych przy garażu usytuowanym na działce nr 172 w D. Podczas kontroli ustalono, iż na działce tej, własności D. i T. S., wzdłuż istniejącego garażu, bezpośrednio przy granicy z działką nr 173/1, wykonano w październiku 2008 r. roboty budowlane, polegające na montażu nie połączonej trwale z gruntem ściany z elementów stalowych i drewnianych, do której przymocowano arkusze blachy płaskiej. Powstałą przestrzeń pomiędzy przedmiotową ścianą a garażem z tyłu zamyka ścianka, a całość przykryta jest daszkiem z blachy trapezowej. Obiekt posiada wymiary 5,60m x 0,56m, wysokość 2,30m. Obecny podczas kontroli inwestor oświadczył, iż nie posiada pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia na wykonanie robót oraz że jest to obiekt małej architektury, o architekturze ogrodowej, konstrukcji lekkiej, nie przytwierdzonej na stałe do podłoża, służący utrzymaniu m. in. porządku i rekreacji codziennej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ten obiekt za obiekt małej architektury i decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] nakazał D. i T. S. jego rozbiórkę, wskazując, iż usytuowanie obiektu narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U, nr 75, poz. 690, ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania D. i T. S., decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można zaliczyć przedmiotowego obiektu do obiektu małej architektury, spełnia on funkcję budynku tymczasowego. Ponadto organ II instancji nakazał prawidłowe ustalenie stron postępowania – w tym spadkobierców zmarłego jednego ze współwłaścicieli działki nr 173/1. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako obiekt tymczasowy, pełniący funkcję użytkową budynku składowego, na który wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowanego dla terenu obejmującego m.in. działkę nr 172 w D. istnieje możliwość legalizacji wybudowanego obiektu, stąd też organ wdrożył procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] nałożył na D. i T. S. obowiązek przedstawienia w terminie do 15 listopada 2009 r. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności budowy tymczasowego budynku składowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz ze stosownymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec nie wykonania nałożonego obowiązku i nie przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie 104 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 98, poz. 107, ze zm.), nakazał inwestorom rozbiórkę budynku składowego o wymiarach 5,60 x 0,56m dobudowanego do budynku garażowego na działce nr 172 w D., bezpośrednio przy granicy z działką nr 173/1. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 9 listopada 2009 r. inwestorzy poinformowali o przymocowaniu przedmiotowego obiektu do podłoża, w związku z czym nie jest on obiektem tymczasowym. Pomimo, iż obiekt nie ma wszystkich cech budynku wg definicji z art. 3 pkt 2 Prawa Budowlanego, pełni jednak funkcję użytkową budynku, a fakt że został trwale połączony z gruntem świadczy, że nie jest to obiekt tymczasowy. Wymieniony obiekt nie mieści się w wykazie obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże okoliczności sprawy wskazywały na możliwość "legalizacji" obiektu. Wobec niespełnienia nałożonego obowiązku organ zastosował sankcję przewidzianą w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji D. i T. S. wnieśli o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy lub o umorzenie postępowania. Wskazali, iż wzniesiony obiekt nie posiada jednej ze ścian a zatem nie może być zaliczony do budynków, nie jest przeznaczony do czasowego użytkowania i jest trwale połączony z gruntem, nie może być zatem zaliczony do tymczasowych obiektów budowlanych. Przedmiotowy obiekt posiada cechy obiektu małej architektury, zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane. Odwołujący się podnieśli, iż materiał dowodowy w sprawie nie został zebrany w sposób wyczerpujący. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał D. i T. S. rozbiórkę obiektu budowlanego spełniającego funkcję użytkową budynku gospodarczego, o wym. 5,60,m x 0,56m, dobudowanego do budynku garażowego na działce nr 172 w D., bezpośrednio przy granicy z działką nr 173/1. W jej motywach organ odwoławczy uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotowy obiekt, pomimo, iż nie ma wszystkich cech budynku wg definicji zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego tj. nie posiada jednej ze ścian, pełni jednak funkcję użytkową budynku gospodarczego. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej, w obiekcie tym oprócz pojemników na śmieci przechowywane są materiały, narzędzia i sprzęt służący mieszkańcom budynku mieszkalnego. Okoliczność, iż obiekt został trwale połączony z gruntem nie ma wpływu na zmianę kwalifikacji przedmiotowego obiektu. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę, zatem zasadnie organ I instancji wdrożył procedurę przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego, mającą na celu możliwość legalizacji wybudowanego obiektu. Wobec niespełnienia nałożonego na inwestorów postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. obowiązku, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 48 ust. 1 prawa budowlanego i nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego Wydanie decyzji reformatoryjnej uzasadnione było natomiast faktem, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest budynkiem, jak wskazano w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz spełnia funkcję użytkową budynku gospodarczego. Skargę na tę decyzję wnieśli D. i T. S., wnosząc o zmianę decyzji organu II instancji. Wskazali, iż zaskarżona decyzja jest niesłuszna, a postępowanie oparte na nieprawidłowych i błędnych przesłankach. Skarżący podnoszą, że z uwagi na małą powierzchnię działki, zgodnie z prawem zagospodarowali przestrzeń pomiędzy budynkiem garażowym a granicą działki. Organ błędnie uznaje obiekt za budynek tymczasowy, podczas gdy stanowi on obiekt małej architektury, zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane. Nieprawidłowa w ocenie skarżących jest argumentacja organu dotycząca zakwalifikowania obiektu z uwagi na funkcje jakie on pełni. Zarzucili, iż organy posługując się pojęciami "funkcja użytkowa", "budynek składowy" nie definiują ich i nie wyjaśniają ich znaczenia. Skarżący zarzucili organom "chwiejność stanowisk" i brak należytej analizy zebranego materiału i właściwej kwalifikacji obiektu w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. Orzekające organy raz kwalifikują obiekt jako pełniący funkcję użytkową budynku tymczasowego, a raz jako obiekt tymczasowy pełniący funkcję użytkową budynku składowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie był sposób zakwalifikowania dobudowanego przez skarżących obiektu do garażu na działce nr 172 w D. i dalsze konsekwencje tej kwalifikacji prowadzące do wydania decyzji o rozbiórce. Organ I instancji rozpatrujący niniejszą sprawę pierwotnie uznał ten obiekt za obiekt małej architektury, służący utrzymaniu porządku (miejsce na pojemniki na odpady stałe), następnie po decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zweryfikował swoje stanowisko, uznając, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, bowiem, choć nie spełnia wszystkich cech budynku zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), to pełni funkcję użytkową budynku. Taka kwalifikacja spornego obiektu oraz fakt, iż na jego wzniesienie skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę, zdeterminowały dalszy tryb postępowania organu nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 a i pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nałożył obowiązek przedstawienia wskazanych w nim dokumentów w terminie do 15 listopada 2009 r. Z uwagi na niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków zastosowany został art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 cyt. ustawy i orzeczony nakaz rozbiórki. Kontrolując w trybie instancyjnym decyzję rozbiórkową Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zreformował ją, wskazując, że rozbiórce podlega obiekt budowlany spełniający funkcje użytkową budynku gospodarczego, dobudowany do garażu na działce nr 172, bezpośrednio przy granicy z działką nr 173/1, nie zaś budynek składowy, jak nazwał obiekt organ I instancji w sentencji swojej decyzji. Tak zatem ostatecznie został zakwalifikowany przedmiotowy obiekt. Ze stanowiskiem tym nie zgadzają się skarżący, zarzucając "chwiejność stanowisk" w zakresie klasyfikacji spornej dobudówki, która świadczyć ma o dużej swobodzie interpretacyjnej przepisów dotyczących klasyfikacji obiektów budowlanych. W ocenie skarżących wzniesiony przez nich obiekt posiada wszystkie cechy obiektu małej architektury, bowiem jest niewielki (kubatura ok. 7,21 m²), ze względu na konstrukcję stanowi obiekt architektury ogrodowej, a ze względu na przeznaczenie jest obiektem użytkowym służącym rekreacji codziennej – znajdują się w nim narty, sanki, rowery, piłki, drążki do ćwiczeń, itp.. W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie przyjęły, że wykonanie przez inwestorów opisanego w zaskarżonej decyzji obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane). Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątki szczegółowo wymienione w art. 29 i 30. Z kolei obiektem budowlanym, po myśli art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jest: - budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, albo - budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, bądź też - obiekt małej architektury. Ustawa definiuje również każdą z ww. kategorii obiektów budowlanych. W art. 3 pkt 2 wskazuje na cechy, jakie powinien spełniać obiekt by być uznany za budynek – trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie fundamentów i dachu. Art. 3 pkt 4 zawiera natomiast określenie obiektów małej architektury, przez które należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Budowlą z kolei jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, z podanym w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wyliczeniem przykładowym. Z powyższego wynika, że cechy budynków zostały określone w sposób wyczerpujący, obiekty małej architektury zostały zdefiniowane poprzez wyliczenie przykładowe, natomiast z definicji budowli wypływa domniemanie, że jeżeli nie możemy zaliczyć określonego obiektu budowlanego do kategorii budynków lub obiektów małej architektury, to stanowią one budowle (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006). W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że sporny obiekt nie ma samodzielnego charakteru, dobudowany został do ściany garażu w taki sposób, że ściana ta stanowi jedną z jego ścian. Ta cecha, pomimo trwałego związania z gruntem (posadowienie na stopach fundamentowych betonowych – k. 22 a), przesądza o braku możliwości uznania obiektu za budynek. Organy trafnie przyjęły, że nie jest to również obiekt małej architektury. Oprócz małych rozmiarów obiekt taki musi należeć do jednej z kategorii – obiekty kultu religijnego, obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Będący przedmiotem rozważań Sądu obiekt dobudowany do ściany garażu pełni w istocie, jak wynika z zebranego materiału dowodowego i z treści skargi, funkcję schowka. Nie jest to więc z pewnością obiekt architektury ogrodowej, spełniający podobną funkcję (upiększającą), jak posągi i wodotryski. Nie odpowiada również swoim charakterem i przeznaczeniem, a także rozmiarami takim obiektom jak piaskownice, huśtawki, drabinki i śmietniki, które ustawodawca zaliczył do kategorii obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 20.07.2006 r., II SA/Bk 213/06, System Orzecznictwa LEX Nr 194610). Okoliczność, iż skarżący przechowują w nim przedmioty służące rekreacji codziennej – znajdują się w nim narty, sanki, rowery, piłki, drążki do ćwiczeń, itp., nie czyni z niego obiektu służącego rekreacji codziennej. Prawidłowo zatem organ przyjął, że wzniesiony przez skarżących obiekt jest budowlą, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie została z niego zwolniona z mocy art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane. Legalności zaskarżonej decyzji nie podważa przy tym fakt, ze organy wcześniej w inny sposób kwalifikowały sporny obiekt, skoro ostateczna kwalifikacja została dokonana prawidłowo. W tej sytuacji prawidłowo zastosowano też procedurę zmierzającą do legalizacji samowoli budowlanej, określoną w art. 48 ust. 2 tej ustawy. Skarżący nie skorzystali jednak z możliwości legalizacji budowli i nie przedłożyli wymaganych dokumentów. Stąd też wdrożony został dalszy tryb postępowania przewidziany w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków nakazuje zastosowanie ust. 1 tego przepisu, czyli wydanie nakazu rozbiórki. W sytuacji objętej dyspozycją art. 48 ust. 4 nakaz ten ma charakter sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków. Z przedstawionych względów Sąd uznał, iż skarga D. i T. S. nie może zostać uwzględniona i w oparciu o art. 151 P.p.s.a oddalił ją.