II SA/Rz 362/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję; II SA/Rz 362/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (PWIS) w przedmiocie ustalenia braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w S. decyzją z [....]r. Nr [...] orzekł, iż nie znajduje podstaw do stwierdzenia u J.B. choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu pochodzenia zawodowego, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz.294 ze zm., zwane dalej "rozp. z 1983"). W podstawie prawnej tej decyzji powołano "art.104 § 1 i 2 Kpa", art.5 pkt 4a ustawy z 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 90 z 1998r., poz.575 ze zm.) oraz § 10 rozp. z 1983. W wyniku dochodzenia epidemiologicznego organ ustalił, że J.B. pracował zawodowo wyłącznie w Zakładach Mięsnych "B.S." w S., rozpoczynając prace od 18.09.1965r. jako uczeń praktycznej nauki zawodu, po trzech latach zaś pracował jako stażysta we wszystkich wydziałach zakładu. Narażony był wówczas na hałas wytwarzany przez pracujące w zakładzie maszyny oraz system wentylacyjny i chłodniczy. Organ przyjął na podstawie późniejszych pomiarów, iż był w tym czasie narażony okresowo na ponadnormatywny hałas o poziomie ekspozycji 88-94 dB podczas pracy na wydziale ubojni oraz 86-91 dB na wydziale jeliciarni. Na pozostałych wydziałach hałas kształtować się miał na poziomie normatywu higienicznego. Od 1969r. do 1985r. J.B., z wyjątkiem okresu służby wojskowej i kilkumiesięcznej pracy na wydziale masarni i wydziale rozbioru, pracował w wydziale ubojni na stanowisku ubojowca., obsługując także rotacyjnie inne stanowiska technologiczne. Był w tym czasie narażony na ponadnormatywny hałas na poziomie 84-94 dB oraz na drgania mechaniczne o miejscowym oddziaływaniu na organizm. Organ ustalił, iż przekroczono także wskaźnik oceny narażenia miejscowego na drgania mechaniczne. Od 2.05.1985r. do 31.12.1994r. J.B. pracował na stanowisku rozbieracz-wykrawacz na wydziale rozbioru w chłodni, gdzie przyjęto iż hałas kształtował się na poziomie nieznacznie powyżej 85 dB. W ostatnim okresie zawodowym, tj. do 2001r. strona zatrudniona była na stanowisku krajacz-rozbieracz, będąc narażonym na hałas od pracujących pił do rozkrawania półtusz oraz od urządzeń chłodniczych, będąc narażonym na hałas o poziomie 79,2 dB-85 dB oraz na niekorzystne warunki mikroklimatyczne w postaci niskiej temperatury. J.B. z dniem 30.11.2001r. odszedł na zasiłek przedemerytalny. PPIS w S. podał ponadto, że w latach 1999 i 2000 na zaświadczeniach lekarskich z tytułu badań okresowych zaznaczono wobec J.B., iż wskazana jest praca z ochroną słuchu. Po zakończeniu pracy zawodowej skierowano stronę na badania wobec występującego niedosłuchu. Postępowanie diagnostyczno-orzecznicze w kierunku rozpoznania choroby zawodowej prowadził Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy (WOMP) w R., który orzeczeniem lekarskim Nr [...] z [...]r. uznał brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Orzeczenie to zostało uzupełnione kolejnym orzeczeniem z [...]r. także wskazującym na brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Z orzeczeniem tym nie zgodził się J.B., który podlegał badaniu w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (IMP) w S. Jednostka ta orzeczeniem lekarskim z [...]r. uznała, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem pochodzenia zawodowego, określonej w poz.15 rozp. z 1983. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, iż u J.B. występuje niedosłuch odbiorczy obustronny bez cech lokalizacji ślimakowej, a stwierdzone podwyższenie progu słuchu wynoszące dla ucha prawego 28 dB, dla lewego 20 dB, nie powoduje "skutków społecznych i zdrowotnych". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wywodzi, iż do wydania orzeczenia o stwierdzeniu choroby zawodowej w świetle rozp. z 1983 koniecznym jest udokumentowanie rodzaju i stopnia narażenia zawodowego oraz rozpoznanie schorzenia określonego w wykazie chorób zawodowych. Powołując się na ustalenia wskazanie w orzeczeniach lekarskich WOMP w R. oraz IMP w S., które nie stwierdziły choroby zawodowej, organ ten uznał iż brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia u strony powyższej choroby zawodowej. Od tej decyzji odwołał się J.B., wywodząc o jej krzywdzącym charakterze i wskazując, że z powodu niedosłuchu ma kłopoty z porozumiewaniem się, który to niedosłuch w jego ocenie jest spowodowany jego pracą w Zakładach Mięsnych "B.S." S.A. w S., gdzie występował duży hałas. Przesyłając odwołanie organ I instancji nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia we własnym zakresie, ponadto uzupełnił akta o kopię skierowania J.B. do "Woj. Instytutu Medycyny Pracy" z dn.[...]r. wystawione przez otolaryngologa lek. med. K.P. Opisaną na wstępie decyzją PWIS w R. z [...]r. Nr [...] rozpoznając odwołanie J.B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 10 rozp. z 1983. Organ odwoławczy dokonał rekapitulacji stanu faktycznego sprawy oraz uznał, iż nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji wydanej przez PPIS w S. Organ odwoławczy wskazał, że przesądzające znaczenie dla sprawy ma dowód z opinii biegłych – lekarzy z zakresu medycyny pracy. Wskazując na wydane w sprawie opinie lekarzy z WOMP w R. i IMP w S. podkreślono, iż do stwierdzenia choroby zawodowej jest koniecznym wystąpienie trzech elementów: wykonywanie pracy w warunkach narażenia na czynnik szkodliwy, który mógł spowodować daną chorobę, występowanie u pracownika schorzenia, którego objawy odpowiadają znamionom choroby zawodowej i wreszcie udowodnienie związku przyczynowego między narażeniem na hałas, a występującymi objawami choroby zawodowej. Za niekwestionowany uznano fakt narażenia J.B. na hałas w środowisku pracy, ale obie jednostki opiniujące miały rozpoznać jedynie niewielki ubytek słuchu nie charakterystyczny dla wieloletniego narażenia na ponadnormatywny hałas. Z tych przyczyn uznano, że brak było podstaw do stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej w postaci "odbiorczego uszkodzenia słuchu typu ślimakowego". Skargę na powyższą decyzję skierował do WSA w Rzeszowie J.B. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to rozp. z 1983 wobec wieloletniego narażenia na hałas, a także niekorzystne warunki mikroklimatyczne (praca w chłodni i mroźni), nieuwzględnienia związku przyczynowego między warunkami pracy a stwierdzonym w 1999r. uszkodzeniem słuchu, którego to uszkodzenia skarżący miał nie dochodzić w tym czasie w obawie utraty pracy. Podniesiono także w skardze, że organ I instancji błędnie zastosował w swej decyzji przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz.1115). Zarzucono także naruszenie przepisów procesowych poprzez błędne ustalenia faktyczne, które prowadzić miały do przyjęcia błędnej podstawy prawnej w decyzji organu I instancji oraz nieuwzględnienie w prowadzonym postępowaniu epidemiologicznym rażących błędów zakładu pracy poprzez naruszenie przepisów dotyczących badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktyki i opieki zdrowotnej nad pracownikami. W petitum skargi J.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie występowania u niego choroby zawodowej, lub stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonych decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z opinii biegłego sądowego w aspekcie charakteru jego niedosłuchu, dostarczenie pełnych akt na rozprawę oraz zwolnienie od kosztów oraz ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę PWIS w R. wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Raz jeszcze organ przytoczył okoliczności sprawy i wywodził, iż orzeczenia wyspecjalizowanych jednostek w zakresie stwierdzania chorób zawodowych wykluczają wystąpienie takiej choroby u skarżącego, u którego stwierdzono wyłącznie niewielki ubytek słuchu zlokalizowany pozaślimakowo. Skarżący sprzeciwił się trybowi uproszczonemu, zaś kwestie udzielenia mu pomocy prawnej rozstrzygnięto prawomocnym postanowieniem z 1.06.2005r. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), zaś podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą odpowiednie przesłanki, przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w zakresie, o jakim mowa wyżej, Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. W myśl § 1 rozp. z 1983, które miało w sprawie zastosowanie, za choroby zawodowe uważa się schorzenia określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do cyt. rozporządzenia, jeśli zostały spowodowane działaniem szkodliwym dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z cyt. przepisu wynika, że prawna definicja choroby zawodowej składa się z dwu elementów: jeden z nich jest wskazany formalnie w wykazie, a drugi polega na wykazaniu związku przyczynowego między występowaniem takiej choroby a czynnikami szkodliwymi występującymi w miejscu pracy. Rozpoznawanie chorób zawodowych należy do uprawnionych jednostek wskazanych w § 7 ust.1-3 cyt. rozp. z 1983, które wydają w tym zakresie stosowne orzeczenia. Rozstrzyganie w sprawie stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia choroby zawodowej należy do kompetencji organu inspekcji sanitarnej, który w postępowaniu poprzedzającym wydanie odpowiedniej decyzji opiera się na wspomnianym uprzednio orzeczeniu lekarskim oraz ustaleniach dochodzenia epidemiologicznego. Ponieważ rozp. z 1983 nie zawiera wyczerpującego unormowania kwestii procesowych, zastosowanie mają także przepisy ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) skoro chodzi tu o rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, należącej do właściwości organu administracji publicznej i rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art.1 pkt 1 k.p.a.). Sprawa dotyczy choroby zawodowej słuchu, określonej w poz.15 wykazu chorób zawodowych, zamieszczonych jako załącznik do rozp. z 1983 jako "Uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Niewątpliwym jest, że w sprawie miało zastosowanie rozp. z 1983, albowiem postępowanie to zostało uruchomione przez wystosowanie skierowania w związku z podejrzeniem choroby zawodowej przez lekarza otolaryngologa w dn.12.06.2002r. (k.33 akt administracyjnych). W dn.3.09.2002r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dn.30.07.2002r., uchylające rozp. z 1983, jednak § 10 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 30.07.2002r. stanowił, iż "Postępowanie w sprawie rozpoznawania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów". Pod pojęciem dotychczasowych przepisów rozumieć należy m.in. rozp. z 1983. Zarzut skargi, jakoby organ I instancji w podstawie prawnej zastosował przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30.07.2002r. jest nieuprawniony. Organ I instancji w podstawie prawnej swej decyzji prawidłowo powołał rozp. z 1983. W judykaturze na tle stosowania przepisów rozp. z 1983 w aspekcie rozpoznawania choroby zawodowej z poz. 15 wykazu ukształtował się pogląd, iż stopień uszkodzenia słuchu nie jest określony przez ustawodawcę, jako warunek stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej (por. wyroki SN z 28.06.2000 III RN 202/99, opubl. Wokanda 1000/9/33, z 11.03.1999r., III RN 128/98, OSNAP 1999/24/771). Rolą jednostek organizacyjnych służby zdrowia wydających stosowne orzeczenia na podstawie rozp. z 1983 jest zatem stwierdzenie stanu zdrowia badanego i jego przyczyny. Pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym, a nie medycznym, odmienne zapatrywanie prowadziłoby do zakwestionowania władczych uprawnień organów inspekcji sanitarnej do stwierdzenia (lub braku takich podstaw) wystąpienia choroby zawodowej. Oceniając z tego punktu widzenia wydaną decyzję, Sąd doszedł do wniosku, iż opiera się ona na orzeczeniach lekarskich, które pozbawione są prawidłowego i jednoznacznego uzasadnienia, a także na tym iż wykluczając zawodową etiologię niedosłuchu u skarżącego, jednostki opiniujące odwołują się do zbyt niskiego stopnia jego uszkodzenia, a to zostało, jak to wyżej wskazano, poddane słusznej krytyce w orzecznictwie, jako kryterium nie mające oparcia w prawie materialnym. W szczególności orzeczenia WOMP w R., zarówno z [...]r., jak i jego uzupełnienie z [...]r. posługują się kategorią choroby zawodowej w postaci "obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem". Te orzeczenia abstrahują zatem od pojęcia choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu zawartego w rozp. z 1983, skoro tam chorobę słuchu określono wyłącznie jako "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Orzeczenia wydane przez WOMP w R. posługują się w rozpoznaniu kategorią choroby zawodowej, określonej jako "Obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 4 kHz" wymienionej w pkt 2 1 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 30.07.2002r.. Te orzeczenia nie mogły zatem stanowić przesłanki do wydania decyzji, skoro pominięto w nich prawne pojęcie choroby zawodowej słuchu, określone w rozp. z 1983, tylko ten akt stanowić mógł podstawę do wydawania orzeczeń w sprawie. Z kolei orzeczeniem IMP w S., w ocenie Sądu, jest zbyt lakoniczne, nadto także odwołujące się do progu podwyższenia słuchu i wskazujące na brak cech lokalizacji ślimakowej, a przy tym nie tłumaczące w sposób dostatecznie zrozumiały dla laików, czy w przypadku skarżącego istnieje uszkodzenie słuchu, które mogło być wywołane hałasem, występującym w miejscu pracy. Z tych względów, zdaniem Sądu, orzeczenie to nie spełnia wymagań stawianych opinii biegłego, w rozumieniu art.84 § 1 k.p.a. i wymaga uzupełnienia. Uzasadnienie takiego orzeczenia lekarskiego winno zawierać uzasadnienie przyjętego stanowiska, tj. potwierdzać, ewentualnie wykluczyć w przedmiotowej sprawie, iż uszkodzenie słuchu spowodowane było hałasem. Wady opinii zobowiązują organ do żądania jej uzupełnienia, w przeciwnym wypadku dochodzi do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy winien zatem zwrócić się do IMP w S. o uzupełnienie swego orzeczenia, tak by uwzględniało ono przesłanki choroby zawodowej w rozumieniu przepisów rozp. z 1983, nie zaś odwołując się do przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu, w postaci przyjętej w poz. 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 30.07.2002r.. Organ ten powinien umożliwić stronie zapoznanie się z treścią orzeczenia, a następnie wydać stosowną decyzję. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowym na tle stosowania rozp. z 1983 akcentowano, że stopień uszkodzenia słuchu nie ma wpływu na uwzględnienie wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 9.11.2005r. II SA/Rz 218/05, niepubl.). Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, innym niż dające podstawę do wznowienia (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), a to art.7 i 77 § 1 k.p.a., Sąd ją uchylił. Wyroku nie opatrywano klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa, uznając iż z racji treści zaskarżonej decyzji jest to zbędne.