II SA/Rz 362/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opracowania i przedłożenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej -skargę oddala- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. postanowieniem z dnia [...] marca 2012r., nr [...], działając na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" zobowiązał H.Ł. do opracowania i przedłożenia w terminie do dnia [...] sierpnia 2012 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej odprowadzenia wód opadowych z dachu budynków: mieszkalnego oraz gospodarczego zlokalizowanych na działce nr ewid. 2323/3 przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu wskazał, że system odprowadzenia wód opadowych składający się z dwóch rur spustowych z budynku mieszkalnego, dwóch rur spustowych z budynku gospodarczego oraz odcinka kanalizacji deszczowej do rowu przydrożnego, jako urządzenie budowlane związane z budynkami, został wykonany na działce nr 2323/3 obr. 225 przy ul. [...] w R. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. stwierdził fakt wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia i opracowań projektowych, bez nadzoru osoby uprawnionej oraz bez inwentaryzacji geodezyjnej, budzi uzasadnione wątpliwości organu, co do jakości robót budowlanych i prawidłowości ich wykonania. Ekspertyza techniczna, której opracowanie nakazano winna określać: prawidłowość wykonania odprowadzenia wód opadowych, zgodność z zasadami sztuki budowlanej, przepisami techniczno -budowlanymi i przepisami Prawa wodnego, wskazać przebieg kanalizacji oraz wykazać czy przyjęte rozwiązania techniczne zapewniają prawidłowe odprowadzenie wód z dachów. Ekspertyza winna wskazać czy studnia pełni rolę studni chłonnej oraz określić czy rów, do którego kierowane są wody opadowe jest sztucznym korytem prowadzącym wodę sposób ciągły lub okresowy i podać szerokość. H.Ł. złożyła zażalenie na ww. postanowienie wnosząc o wstrzymanie jego wykonania oraz uchylenie postanowienia i wydanie decyzji w sprawie. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu uznać należy za bezzasadne i pozbawione podstawy prawnej. Inwestycja na działce 2323 została wykonana zgodnie z decyzją Urzędu Miasta i Gminy w T. z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...], która nie nakładała obowiązku wykonania kanalizacji deszczowej ani uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Organ nie powołał żadnego przepisu, który stanowiłby podstawę prawną do wydania takiego rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 43 Prawa budowlanego geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wymagają obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, a na wykonanie kanalizacji takie pozwolenie nie było wymagane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...] marca 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 81 c ust 2 ustawy i należy je wyeliminować z obiegu prawnego, niezależnie od zarzutów zawartych w zażaleniu. Zgodnie z art. 81 c ust.2 ustawy organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koniecznym warunkiem do zastosowania tego przepisu i nałożenia na określony podmiot obowiązków wynikających z tej normy prawnej jest stwierdzenie uzasadnionych wątpliwości poprzez wykazanie konkretnych okoliczności wskazujących, że roboty są realizowane czy też zostały zrealizowane w sposób jakościowo nieodpowiedni lub istnieją uzasadnione wątpliwości, co stanu technicznego (czyli w sytuacji, kiedy w trakcie legalnie użytkowanego obiektu doszło do pogorszenia substancji budowlanej lub wystąpiły uwarunkowania zagrażające tym wartościom - najczęściej jest to np.: nierównomierne osiadanie, ponadnormatywne ugięcia, zarysowania, pęknięcia, ubytki, widoczne oznaki korozji, uszkodzenia powłok izolacyjnych i zabezpieczających). W sentencji zaskarżonego postanowienia organ I instancji nie wskazał jakiego zakresu ma dotyczyć żądana ekspertyza techniczna, czy jakości robót budowlanych, czy też stanu technicznego. Ponadto ekspertyza techniczna może dotyczyć robót budowlanych lub obiektów budowlanych a organ I instancji zażądał ekspertyzy technicznej "odprowadzenia wód opadowych" nie precyzując, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Sentencja postanowienia musi być zgodna z brzmieniem przepisu stanowiącego postawę rozstrzygnięcia a ponadto musi być sformułowana w taki sposób, aby podmiot zobowiązany nie miał wątpliwości, jakie obowiązki zostały na niego nałożone. Nawiązując do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w części, w której organ określa zakres ekspertyzy należy wskazać że na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ może nałożyć obowiązek dostarczenia wyłącznie ocen technicznych lub ekspertyz. Okoliczności jakie miałaby wyjaśnić żądana ekspertyza organ winien ustalić w toku prowadzonego postępowania. Ponadto z treści przepisu art. 81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane nie wynika, aby organ mógł żądać ekspertyzy oceniającej wykonane roboty z przepisami ustawy Prawo wodne. Ponadto organ I instancji nie wykazał w prowadzonym postępowaniu, ani nie wyjaśnił, na czym polegają jego uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych i prawidłowości ich wykonania, a także stanu technicznego urządzenia budowlanego. W nawiązaniu do argumentów zawartych w zażaleniu organ wyjaśnił, że nie dotyczą one zaskarżonego postanowienia. H.Ł. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 48, art. 81 c i art. 83 ust. 1 i 3 ustawy przez ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe podstawy wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji, w zakresie zakwalifikowania wykonanego systemu odprowadzania wód opadowych z budynków: mieszkalnego i gospodarczego do rowu przydrożnego jako samowoli budowlanej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie zgodziła się również ze stwierdzeniem, że system ten nie został zinwentaryzowany. Podała, że dach czterospadowy nie może być zaopatrzony w dwie rury spustowe, zawsze są to cztery rury montowane na narożach i mocowane przy ścianach bocznych budynku. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcia organów obydwu instancji w rażący sposób naruszają obowiązujący porządek prawny oraz świadczą o braku kompetencji i wiedzy fachowej w zakresie powierzonych tym organom spraw. Skarżąca stwierdziła, że z samowola budowlana istnieje wówczas, gdy rozpoczyna się i prowadzi roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, wykonywaniem robót budowlanych niezgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, albo w sposób stwarzający zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i środowiska lub mienia, jakie powstałoby lub mogłoby powstać w wyniku realizacji tych robót. Żadne z wymienionych od słowa "albo" okoliczności, co potwierdzają wyniki dwukrotnych kontroli PINB nie zachodzą. Nie może ostać się również niczym nie uzasadniony zarzut jakoby skarżąca wykonała ów system bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bowiem na gruncie obowiązującej ustawy Prawo Budowlane nie istnieje prawny obowiązek uzyskiwania pozwoleń lub zgłoszenia (art.29-30) na wykonanie rur spustowych doprowadzających wody opadowe z dachów budynków wybudowanych zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej (art. 43 ). Odprowadzanie takich wód po terenie nieutwardzonym, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospływowej uregulowane zostało dopiero w rozporządzeniu (§ 28 pkt 2) Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), przy czym zgodnie z zasadą lex retro non agit, potwierdzoną § 330 tegoż rozporządzenia - przepisy § 28 pkt. 2 nie mają zastosowania do inwestycji skarżącej, na którą uzyskała pozwolenie w 1995r., a w całości odebranej w 2000 r. Powołane rozporządzenie odnosi się do projektowania a nie pozwoleń lub zgłoszeń oraz inwentaryzacji powykonawczej. Montaż rur nadal nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia (art.29, art. 29a i art. 30 ustawy). Obowiązuje zasada wyrażona w § 29 powołanego rozporządzenia, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Życie pokazuje, że jest inaczej, w związku z czym działka skarżącej nr 2323/3 i nr 2323/1 są permanentnie zalewane, w tym także ściekami, przy czym dochodzi do tego za aprobatą tak organów do spraw gospodarki wodnej jak i organów nadzoru budowlanego. W tym stanie faktycznym i prawnym ze strony zarówno PINB dla Miasta R. oraz WINB doszło do nadużycia prawa i przekroczenia uprawnień (kompetencji) enumeratywnie wymienionych w art. 83 ust. 1 i 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności wyznaczonej przez wyżej przywołane przepisy Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono przepisów prawa, będących podstawą jego wydania i z tego względu skarga okazała się nieuzasadniona. Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest wyłącznie postanowienie o charakterze dowodowym wydanym w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do tego przepisu organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wykładnia językowa przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy wskazuje, że przepis ten daje uprawnienie nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny i który stanowi podstawę do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ wydając postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym sprawy. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (wyrok NSA z 13.09.2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841). Podkreślić należy, że ustawowa przesłanka, czyli istnienie uzasadnionych wątpliwości nie może być automatycznie utożsamiana z faktem wykonania robót w ramach samowoli budowlanej, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 288/04, LEX nr 842612). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, gdzie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd doszedł do przekonania, że istotnie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu do jest do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienie zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji podał, że z sentencji postanowienia organu I instancji nie wynika zakres żądanej ekspertyzy to jest brak określenia czy dotyczyć ona ma jakości robót budowlanych czy stanu technicznego. Ekspertyza ma dotyczyć robót budowlanych lub obiektów budowlanych, a organ powiatowy żąda ekspertyzy technicznej odprowadzania wód opadowych i nie wiadomo, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Ponadto organ II instancji stwierdził, że zakres przedmiotowy ekspertyzy żądanej w trybie art. 81c ust 2 winien zostać ustalony w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego i dotyczyć działalności ustawowo określonej przepisami Prawa budowlanego, w tym przypadku organów nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie przyjął, że organ I instancji nie wykazał żadnych konkretnych okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie istnienia przesłanki ustawowej to jest uzasadnionych wątpliwości. Organ nakazał weryfikację stanu faktycznego sprawy w aspekcie stwierdzenia, czy istnieje konieczność żądania ekspertyzy na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a nie na podstawie Prawa wodnego. Uwzględniając wskazane wady postępowania w szczególności wobec wad odnoszących się do zakresu przedmiotowego określenia treści ekspertyzy w ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres ma istotny wpływ na wynik sprawy, co jest konsekwencją naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, które są w dużej mierze powtórzeniem zarzutów z odwołania i okazały się skuteczne na etapie postępowania instancyjnego, Sąd przyjął, że w sytuacji, gdy przedmiotem kontroli jest postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to zarzutów tych nie można było uznać za uzasadnione wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Dodać wypada, że na tym etapie postępowania, gdy przedmiotem kontroli jest postanowienie dowodowe wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd nie był uprawniony do wypowiadania się w zakresie istnienia, czy też nie samowoli budowlanej, gdyż naruszyłby granice orzekania wyznaczone art. 134 p.p.s.a. Mając na względzie wyżej naprowadzone argumenty Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako nieuzasadnioną.