II SA/Rz 365/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę -skargę oddala- II SA/Rz 365/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na salon sprzedaży sprzętu sportowego, rozbudowa budynku o klatkę schodową wykonania nowej elewacji budynku położonego w R. na działkach nr 1139/5 i 1141/6 obr. [...] przy ul. S. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku P. C. Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na salon sprzedaży sprzętu sportowego, rozbudowa budynku o klatkę schodową wykonania nowej elewacji budynku położonego w R. na działkach nr 1139/5 i 1141/6 obr. [...] przy ul. S. Organ wskazał, ze postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że budowa została już zrealizowana a inwestor otrzymał w dniu 2 marca 2007r. pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. G., w którym zarzuciła naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie statusu prawnego P. R. oraz H. i M. L. jako stron postępowania oraz dalsze pominięcie jako strony firmy A. sp. z o. o., jak również błędne przyjęcie że w przedmiotowej sprawię zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. znak [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. C. pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: Zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na salon sprzedaży sprzętu sportowego, rozbudowa budynku o klatkę schodową wykonania nowej elewacji budynku położonego w R. na działkach nr 1139/5 i 1141/6 obr. [...] przy ul. S. W wyniku wniesionego przez M. G. odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2006r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Rz 567/06 Sąd uchylił w.w. decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą z dnia [...] grudnia 2005r. Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił, że inwestycja została zrealizowana i w aktach sprawy znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. nr [...] udzielająca pozwolenie na użytkowanie klatki schodowej rozbudowanego budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1139/5 i 1141/6 obr. [...] położonego przy ul. S. w R. Z decyzji tej wynika, że inwestycja objęta wnioskiem P. C. z dnia 14 czerwca 2005r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę została zakończona. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem w przedmiocie wyrażenia zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja taka ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót i może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie inwestor rozpoczął już roboty budowlane, zatem wydanie decyzji uprawniającej do rozpoczęcia robót jest bezprzedmiotowe. Pogląd taki wynika z wyroku NSA sygn. akt II OSK 333/07 z dnia 25.04.2008r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że status prawny w postępowaniu H. i M. L. został przesądzony decyzja z dnia [...] lutego 2009r. nr [...]. Organ uznał, że nie posiadają oni statusu strony i umorzył postępowanie odwoławcze. Natomiast P. R. została pismem z dnia 28 stycznia 2009r. wezwana do udzielenia informacji czy domaga się prawa uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony oraz do przedłożenia dowodu świadczącego o posiadaniu takiego przymiotu. P. R. w wyznaczonym terminie nie ustosunkowała się do tego wezwania. Zarzut pominięcia jako strony w postępowaniu spółki A. organ odwoławczy uznał za zasadny. Wskazał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji nie zawiadomił spółki A. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ odwoławczy powiadomił o tym spółkę A. pismem z dnia 16 lutego 2009r. i wskazana strona w wyznaczonym terminie nie wniosła żadnych uwag. Skargę na tą decyzję wniosła M. G. domagając się jej uchylenia w całości wraz z decyzją ją poprzedzająca Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2008r. oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: prawa materialnego, a przede wszystkim art. 28, art. 34, art. 37, art. 41 i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane "poprzez przyjęcie możliwości wydania pozwolenia na budowę zgodnie z treścią decyzji Prezydenta Miasta", prawa procesowego, a przede wszystkim art. 10 i art. 28 kpa poprzez błędne oznaczenie stron w postępowaniu administracyjnym uznanie, że H. i M. L. nie posiadają przymiotu strony, jak również przesłanie wezwania P. R. do udzielenia informacji czy domaga się prawa uczestniczenia w postępowaniu jako strona na błędny adres, co pozbawiło ja możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, prawa procesowego, a przede wszystkim art. 6, art. 7 i art. 77 kpa poprzez niedopełnienie spoczywającego na organie administracji obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, prawa procesowego, a przede wszystkim art. 9 kpa, poprzez błędne informowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej. W uzasadnieniu skargi podała, że postępowanie wykazuje wiele nieprawidłowości. Organy naruszyły jej interes przy wydawaniu decyzji i nie dopełniły obowiązku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Zostało błędnie przyjęte, że wykopy pod fundamenty klatki schodowej u podnóża skarpy, na której znajduje się zabytkowy budynek mieszkalny nie spowodują naruszenia stabilności skarpy. Wzniesiona betonowa ściana niweczy elementy widokowe obiektu rozmieszczonego na zabytkowej skarpie, będącej pozostałością wałów obronnych miasta R. Rozbudowa obiektu spowoduje negatywne skutki dla samej skarpy ze względu na jej podłoże min. osuszanie i ograniczenie przepływu powietrza. Spowoduje to osłabienie jej stabilności i w konsekwencji zagrozi znajdującemu się na niej budynkowi. Inwestycja może doprowadzić do zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu, iż wezwanie skierowane do P. R. zostało wysłane na błędny adres, tj. [...], organ ten wyjaśnił, że wskazany adres widnieje w ewidencji gruntów. Przesyłka wysłana na ten adres nie została doręczona z adnotacją urzędu pocztowego, że nie została podjęta przez adresata w terminie, zatem na tle art. 44 k.p.a. takie doręczenie było skuteczne. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze i dotyczące uchybień i nieprawidłowości organu przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie miały wpływu n zaskarżone rozstrzygnięcie. Uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, z którego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny /sąd I instancji/ kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z powołanej funkcji Sądu oraz z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a. wynika, że przy kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, sąd I instancji bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zakres rozpoznania sprawy określają art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Z pierwszego przepisu wynika, że sąd jest związany granicami sprawy, ale nie jest związany granicami skargi /zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to zaś znaczy, że bierze pod uwagę naruszenie prawa /procesowego i materialnego/, o jakich nie wspomniano w skardze. Drugi pozwala sądowi kontrolować akty administracyjne i stosować wobec tych aktów środki przewidziane w p.p.s.a., wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ogólnie rzecz ujmując, to istota kontroli sądowej polega na sprawdzeniu czy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami postępowania, a w szczególności czy ustalony przez organy stan faktyczny sprawy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy oraz czy organy dokonały prawidłowej subsumcji tego stanu z przepisami prawa materialnego. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /litera a/, naruszenia przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego /litera b/, naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /litera c/. Jeżeli zaskarżony akt administracyjny prawa nie narusza, to zgodnie z art. 151 p.p.s.a., sąd skargę oddala. Stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych jest następujący: Decyzją z dnia [...].12.2005 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku P. C. z dnia 14.06.2005 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy /inwestorowi/ pozwolenia na budowę inwestycji pn.: zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na salon sprzedaży sprzętu sportowego, rozbudowa budynku o klatkę schodową, wykonanie nowej elewacji budynku położonego w R. na działkach nr 1139/5 i 1141/6, obr. [...] przy ul. S. Od tej decyzji odwołanie wniosła M. G. Po rozpatrzeniu w/w odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].03.2006 r. nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].12.2005 r. Na skutek skargi M. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16.01.2008 r., sygn. akt II SA/Rz 567/06 uchylił powyższą decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].12.2005 r., Nr [...]. Przyczyną kasacji tych decyzji, było naruszenie przepisów postępowania, bowiem stronie tego postępowania, tj. "A." spółce z o.o. orzekające organy doręczały pisma i decyzje na niewłaściwy adres, zatem naruszyły art. 10 k.p.a., przez co uniemożliwiły tej stronie czynny udział w postępowaniu. Sąd wskazał, aby organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zapewniły "A." spółce z o.o. możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a nadto aby ustaliły, czy w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przysługuje P. R., współwłaścicielce działki nr 1154 przymiot strony postępowania. W toku ponownego rozpatrywania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, Prezydent Miasta przeprowadził dowód z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2007 r., nr [...] oraz z pisma tego organu z dnia 20.05.2008 r., [...]. Powołaną decyzją, wymieniony organ nadzoru budowlanego udzielił P. C. pozwolenia na użytkowanie klatki schodowej rozbudowanego budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1139/5 i 1141/6 obr. [...] położonego przy ul. S. w R., zrealizowanej na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...].12.2005 r., Nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...].03.2007 r. organ nadzoru budowlanego podał, że w dniu 1.03.2007 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę zakończonej budowy klatki schodowej i na tej podstawie stwierdził, że zadanie inwestycyjne określone w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].12.2005 r. zostało zakończone. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2007 r. stała się ostateczna z dniem 22.03.2007 r. W związku ze zrealizowaniem inwestycji przed skasowaniem przez Sąd decyzji o pozwoleniu na budowę, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...].07.2008 r., nr [...] – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na salon sprzedaży sprzętu sportowego, rozbudowa budynku o klatkę schodową, wykonanie nowej elewacji budynku, położonego w R. na działkach nr 1139/5 i 1141/6 obr. [...] przy ul. S. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 105 § 1 k.p.a. /bezprzedmiotowość postępowania/. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].02.2009 r., Nr [...] /po uprzednim rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. G./, Wojewoda [...] utrzymał w mocy powołaną już decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].07.2008 r. W toku postępowania odwoławczego, Wojewoda skierował do P. R. na adres znajdujący się w ewidencji gruntów /[...]/ pismo z dnia 28.01.2009 r., L.dz. [...] informujące o przedmiocie postępowania i zawierające pytanie do adresatki, czy domaga się uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, a jeżeli tak, wzywające ją do przedłożenia dowodu świadczącego o posiadaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pismo nie zostało doręczone adresatce z adnotacją placówki pocztowej "nie podjęto w terminie". W dniu 20.02.2009 r. doręczono stronie "A." spółce z o.o. pismo Wojewody z dnia 16.02.2009 r. informujące o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].07.2008 r. i pouczające o treści art. 10 § 1 k.p.a. "A." spółka z o.o., nie wniosła uwag i zastrzeżeń do prowadzonego postępowania. Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak też naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm./, dalej Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że inwestor P. C. posiadał pozwolenie na budowę, które zostało uchylone wyrokiem Sądu, ale już po zrealizowaniu inwestycji. W sytuacji kiedy inwestycja został zrealizowana, lub rozpoczęta, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niedopuszczalne, a toczące się postępowanie o pozwolenie na budowę powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.02.2005 r., sygn. akt OSK 1085/04 i z dnia 25.04.2008 r., sygn. akt II OSK 333/07/. W związku z tym, Sąd podzielił stanowisko orzekających organów, iż zaistniała podstawa do umorzenia postępowania, wynikająca z art. 105 § 1 k.p.a. Zarzuty podniesione w skardze, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Główny zarzut faktycznie dotyczy niewykonania przez organy wskazań Sądu co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16.01.2008 r., sygn. akt II SA/Rz 567/06 /nie ustalenie czy P. R. miała przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, bowiem pismo do niej skierowane, zostało wysłane na niewłaściwy adres/. Odnosząc się do tego zarzutu należy nawiązać do art. 153 p.p.s.a., według którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem skargi. Związanie takie, nie jest jednak wiążące w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych /por. Jan, Paweł Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wyd. Lexis-Nexis, W-wa 2008 r., str. 381 i podane tamże orzecznictwo/. Poprzedni wyrok kasacyjny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16.01.2008 r. zasadzał się na stanie faktycznym istniejącym w dniu wydania decyzji organu odwoławczego z dnia [...].03.2006 r., Nr [...]. W dacie wydania tej decyzji roboty budowlane nie były rozpoczęte. Inwestycja została zrealizowana po tej dacie, zatem doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy. Wskazana zmiana, co już wcześniej wyjaśniono wykluczała możliwość dalszego prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, przeto kwestia czy P. R. powinna być stroną tego postępowania nie ma istotnego znaczenia w sprawie. To samo odnosi się do zarzutu, iż organ błędnie przyjął, iż H. i M. L. nie posiadają przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę. Skoro postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, zatem kolejny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28, art. 34, art. 37, art. 41 i art. 71 Prawa budowlanego także nie mają znaczenia w sprawie. Powołane przepisy są ściśle związane z pozwoleniem na budowę, które z powodu zakończenia budowy, nie może być już wydane co do przedmiotowej inwestycji. Nie doszło również do naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem podstawowy fakt zakończenia budowy został wykazany przez organy w sposób nie budzący żadnych wątpliwości /ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2007 r., nr [...] oraz pismo tego organu z dnia 20.05.2008 r. – powołane w ustaleniach faktycznych/. Skoro nie może być już wydane pozwolenie na budowę, przeto zarzut skarżącej, iż nie uwzględniono jej interesu jest niezrozumiały, w tym sensie, iż wcześniej kwestionowała wydane pozwolenie na budowę. Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. jest zbyt ogólnikowy, bowiem ogranicza się do przytoczenia treści tego przepisu, natomiast nie konkretyzuje o jakich okolicznościach faktycznych i prawnych organy nie poinformowały skarżącej. Zarzuty związane z realizacją inwestycji /naruszenie stabilności skarpy, wzniesienie betonowej ściany zasłaniającej elementy widokowe obiektu skarżącej/ – nie mają związku z umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.