II SA/Rz 366/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi H.L. i M.L. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- II SA/Rz 366/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania H. i M. L. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na salon sprzedaży sprzętu sportowego, rozbudowa budynku o klatkę schodową wykonania nowej elewacji budynku położonego w R. na działkach nr 1139/5 i 1141/6 obr. [...] przy ul. S. postanowił umorzyć postępowanie odwoławcze. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w piśmie z dnia 27 lipca 2008r. H. i M. L. wystąpili do Prezydenta Miasta i Wojewody o przyznanie im statusu strony w prowadzonym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na salon sprzedaży sprzętu sportowego, rozbudowa budynku o klatkę schodową wykonania nowej elewacji budynku położonego w R. na działkach nr 1139/5 i 1141/6 obr. [...] przy ul. S. Prezydent Miasta uznał, że pismo to w swej istocie jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] lipca 2008 znak [...] umarzającej postępowanie administracyjne. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda postanowił umorzyć postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 127 §1 kpa prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przymiot strony posiadają wyłącznie inwestor oraz właściciel, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 w.w. Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozmieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wojewoda ustalił, że H. i M. L. są właścicielami działki oznaczonej nr ewid. 1144/1 w R., która sąsiaduje od strony zachodniej z działkami nr 1139/5 i 1141/6, na których projektowana jest przedmiotowa inwestycja. Wysokość projektowanego budynku na działce nr 1141/6 wynosi 9,60 m od poziomu terenu, a w przypadku ewentualnej rozbudowy istniejącego budynku zlokalizowanego na działce nr 1141/1 w kierunku granicy wschodniej i północnej na odległość 4,0m od tej granicy, odległość pomiędzy w.w. inwestycjami wynosić będzie ponad 11,0 m. Wojewoda stwierdził, że działka nr 1144/1 nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, bowiem wszelkie jej strefy i odległości wynikające z przepisów odrębnych w szczególności w zakresie ochrony przeciwpożarowej i zapewnienia dostępu światła nie naruszają obszaru nieruchomości nr 1144/1. W ocenie organu odwoławczego H. i M. L. nie posiadają przymiotu strony i postępowanie odwoławcze zostało umorzone. Skargę na tą decyzję wnieśli H. i M. L. domagając się jej uchylenia w całości wraz z decyzją ją poprzedzająca Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2008r. oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych. Zarzucili naruszenie: prawa materialnego, a to art. 28, art. 34, art. 37, art. 41 i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie możliwości wydania pozwolenia na budowę zgodnie z treścią decyzji Prezydenta Miasta, prawa procesowego, a przede wszystkim art. 10 i art. 28 kpa poprzez błędne oznaczenie stron w postępowaniu administracyjnym, uznanie, że nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu, prawa procesowego, a przede wszystkim art. 6, art. 7 i art. 77 kpa poprzez niedopełnienie spoczywającego na organie administracji obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, - prawa procesowego, a przede wszystkim art. 9 kpa, poprzez błędne informowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej. W uzasadnieniu skargi podali, że postępowanie wykazuje wiele nieprawidłowości. Nieruchomość 1141/1 obr [...] będąca ich własnością jest wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...] i podlega ścisłej ochronie co wynika z ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury. Zgodnie z tą ustawa wszelkie działania powodujące negatywne skutki dla takiej nieruchomości są zabronione. Podwyższenie obiektu będącego przedmiotem postępowania i jego rozbudowa spowodowała zasłonięcie XIX-wiecznego obiektu zabytkowego skarżących i zniszczenie jego wizerunku od strony wschodniej dla części miasta znajdującej się w ścisłej ochronie konserwatorskiej. Została zniesiona betonowa ściana, która niweczy elementy widokowe tego obiektu rozmieszczonego na zabytkowej skarpie będącej pozostałością wałów obronnych miasta R. Rozbudowa obiektu może spowodować negatywne skutki dla samej skarpy ze względu na jej podłoże. Wskazali, że ich status strony toczącego się postępowania nie był kwestionowany w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego - decyzja Powiatowego Inspektor nadzoru Budowlanego znak [...] i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie - sygn. akt SA/Rz 443/00. Dodatkowo organy naruszyły zasady informowania stron, a także obowiązku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga H. i M. L. nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Z powołanego przepisu jednocześnie wynika, iż przy tej kontroli sąd I instancji bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Granice kontroli sądowej określa m. innymi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a., z którego wynika, że sąd związany jest granicami sprawy, ale nie jest związany granicami skargi /wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną/, to zaś oznacza, że uwzględnia z urzędu naruszenia prawa o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., o jakich nie wspomniano w skardze. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy /administracyjnych i sądowych/. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...].12.2005 r. Nr [...] , Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku P. C. z dnia 14.06.2005 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji pn. zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na salon sprzedaży sprzętu sportowego, rozbudowa budynku o klatkę schodową, wykonanie nowej elewacji budynku, położonego w R. na działkach nr 1139/5 i 1141/6, obr. [...] przy ul. S. Od tej decyzji wniosła odwołanie M. G. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...].03.2006 r., Nr [...] – utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Skarżący H. i M. L. nie byli stronami tego postępowania. Na skutek skargi M. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16.01.2008 r. sygn. akt II SA/Rz 567/06 uchylił powyższe decyzje /II i I instancji/. Przyczyną kasacji było naruszenie przepisów postępowania, bowiem stronie tego postępowania, tj. A. spółce z o.o. orzekające organy doręczały pisma i decyzje na niewłaściwy adres. Sąd wskazał, aby organy w ponownym rozpatrywaniu sprawy zapewniły A. spółce z o.o. możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a nadto aby ustaliły czy w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przysługuje P. R., współwłaścicielce działki nr 1154 przymiot strony postępowania. Takich wątpliwości Sąd nie miał w stosunku do skarżących. W toku ponownego rozpatrywania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji Prezydenta Miasta przeprowadził dowód z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2007 r. nr [...] oraz z pisma tego organu z dnia 20.05.2008 r. Powołaną decyzją, wymieniony organ nadzoru budowlanego udzielił P. C. pozwolenia na użytkowanie klatki schodowej rozbudowanego budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1139/5 i 1141/6 obr. [...], położonego przy ul. S. w R., zrealizowanej na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...].12.2005 r., wydanej przez Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...].03.2007 r. organ nadzoru budowlanego podał, że w dniu 1.03.2007 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę zakończonej budowy klatki schodowej i na tej podstawie stwierdził, że zadanie inwestycyjne określone w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].12.2005 r. zostało zakończone. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2007 r. stała się ostateczna z dniem 22.03.2007 r. W związku ze zrealizowaniem inwestycji, Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...].07.2008 r., Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w/w inwestycji. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 105 § 1 k.p.a. /bezprzedmiotowość postępowania/. W dniu 5.08.2008 r. wpłynęło do Prezydenta Miasta odwołanie H. i M. L. od decyzji tego organu z dnia [...].07.2008 r., w którym podnieśli, że ich status strony postępowania nie powinien budzić wątpliwości, bo są właścicielami obiektu wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], który jest usytuowany na skarpie naprzeciwko nieruchomości P. C. Rozbudowany przez inwestora obiekt budowlany, nie da się pogodzić z przepisami o ochronie zabytków, bowiem powoduje zasłanianie ich zabytkowego obiektu. Dodali, że nie mogli zaskarżyć decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...].07.2005 r., znak [...] zezwalającej na rozbudowę. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...].02.2009 r., Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze z przyczyn podanych w części historycznej uzasadnienia. Natomiast decyzją z dnia [...].02.2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...].07.2008 r. Nr [...]– umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, i tym samym zaakceptował pogląd organu I instancji że zrealizowanie inwestycji uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący są właścicielami działki nr 1144/1. położenie tej działki w stosunku do działek inwestora nr, nr 1139/5 i 1141/6 ilustruje projekt zagospodarowania terenu. Projekt budowlany był pozytywnie uzgodniony przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków. Uzgodnienie podpisał z upoważnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Z. J. – Kierownik Delegatury w R. /nr uzgodnienia: [...]/ Do projektu budowlanego jest załączona Analiza widokowa, w której stwierdzono, że modernizacja i rozbudowa przedmiotowego obiektu usługowego nie wpłynie na zaburzenie percepcji historycznej tkanki miejskiej w najbliższym otoczeniu, bowiem obejmuje działania w obrysie istniejącego budynku. Natomiast rozbudowa klatki schodowej od strony frontowej nie spowoduje zasłonięcia wartościowej zabudowy skarpy, a także wież i szczytów zabytkowego koscioła. Z projektu budowlanego wynika, że odległość budynku mieszkalnego skarżących od planowanej inwestycji wynosi około 15 m. Oceniając zaskarżoną decyzję należy podkreślić, że Wojewoda trafnie zastosował art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm./, cytowanej niżej jako Prawo budowlane. Powołany art. 28 ust. 2 stanowi, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są tylko: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Trzeba jednak w tym miejscu dodać, że pojęcie strony określa art. 28 k.p.a., zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jedynie zawęża pojęcie strony do osób wymienionych przez ostatnio powołany przepis. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu określa art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i wedle definicji ustawowej tego pojęcia jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu położonego w otoczeniu planowanego obiektu mogą wynikać nie tylko z przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, ale również z innych przepisów z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego czy też ochrony zabytków. Z projektu budowlanego wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie ma żadnego wpływu na środowisko, jak również na zagospodarowanie działki skarżących. Nie pogarsza widoku obiektu zabytkowego skarżących, co podniesiono w Analizie widokowej i czego nie negował Konserwator Zabytków. Zmiana sposobu użytkowania obiektu i niewielka rozbudowa od północnej strony nie ogranicza zagospodarowania działki skarżących. Z tego względu Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie mieli statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę. Istotne znaczenie ma tera okoliczność, że skoro inwestor zrealizował inwestycję, zatem w takiej sytuacji wykluczone jest prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i w związku z tym została wydana decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę. Z tego względu ustalanie czy skarżący mają przymiot strony w sprawie o pozwolenie na budowę samo przez się staje się bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego. Kierując się tymi względami, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Zarzuty podniesione w skardze są zdaniem Sądu niezasadne. Skoro fakt zrealizowania inwestycji został potwierdzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , zatem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe i tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34, art. 37, art. 41 i art. 71 Prawa budowlanego, nie miał w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego żadnego znaczenia. Natomiast umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powoduje, że takie postępowanie w stosunku do przedmiotowej inwestycji nie będzie prowadzone. Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. jest ogólnikowy, ogranicza się do przytoczenia treści powołanego przepisu, nie wskazuje natomiast w jakich kwestiach skarżący zostali błędnie poinformowani przez organy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykluczył, że zrealizowanie przedmiotowego zamierzenia określonego w projekcie budowlanym będzie miał wpływ na zagospodarowanie działki skarżących, przeto Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. Poza tym skarżący w skardze nie wskazali, jakie fakty związane z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie zostały zgromadzone.