II SA/Rz 366/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...].; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. G. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 366/15 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi GG jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [.] lutego 2015 r., nr [.], wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 13 października 2014 r., uzupełnionym w dniu 29 października 2014 r. Grzegorz [.] zwrócił się do Burmistrza Miasta [.] o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch osadników na ścieki, zjazdu indywidualnego oraz drogi wewnętrznej, na działkach nr 333, 334, 331 w [.]. Decyzją z dnia [.] grudnia 2014 r., nr [.] Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Podał, że na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.; - dalej: "u.p.z.p."), warunkująca wydanie decyzji dla wnioskowanej inwestycji. Zarówno działka objęta wnioskiem, jak i działki sąsiednie nie są zabudowane, wobec czego nie kwalifikują się do ustalenia warunków zabudowy. Wprawdzie wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 1,3214 ha fizycznych (1,3423 ha przeliczeniowych), a w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w pewnych uwarunkowaniach nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, wnioskowana inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych nie stanowi realizacji zabudowy zagrodowej, co wyklucza wydanie wnioskowanej decyzji. We wniesionym odwołaniu GG zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa". W niniejszej sprawie po drugiej stronie drogi publicznej, w odległości około 25 m od działek objętych wnioskiem znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, co mając na uwadze, że sposób ich zagospodarowania umożliwia ustalenie wymagań nowej zabudowy na działkach skarżącego, winno skutkować wydaniem decyzji pozytywnej. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje Burmistrza, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw prawnych do kwestionowania zaskarżonej decyzji, gdyż została wydana na podstawie właściwie sporządzonej analizy urbanistycznej i jako zgodna z przepisami podlegała utrzymaniu w mocy. Zarówno granice obszaru analizowanego, jak i metodyka przeprowadzenia analizy urbanistycznej były zgodne z obowiązującymi przepisami, wobec czego nie można czynić organowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów tylko i wyłącznie dlatego, że nie wyznaczył obszaru analizowanego w granicach pozwalających na uznanie za spełniony wymogu dobrego sąsiedztwa. Trafnie zatem przyjęto, że brak jakiejkolwiek zabudowy na działkach położonych po tej samej stronie drogi, co działki objęte wnioskiem, wyklucza możliwość dopuszczenia nowej zabudowy, a zatem nie stanowi wypełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie GG wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta [.], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Przytaczając argumentacje zbieżną z zarzutami sformułowanymi w odwołaniu, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. art. 6 ust. 2 pkt 1 U.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji pomimo tego, że nie wykazano w niej bez żadnych wątpliwości i z odpowiednim uzasadnieniem, że wydanie decyzji pozytywnej naruszałoby chroniony prawem interes publiczny, albo taki interes osób trzecich; II. art. 61 ust. 1 U.p.z.p. poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy polegającą na uznaniu, że "działka sąsiednia", o której mowa w powyższej regulacji nie dotyczy działki zlokalizowanej w obszarze analizowanym, po drugiej stronie drogi publicznej, z której odbywa się dostęp do wnioskowanej nieruchomości; III. § 2 pkt 4 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"), przez nieuwzględnienie w obszarze analizowanym zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 50 m od działki objętej wnioskiem nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi; IV. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - dalej: "K.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy; V. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 U.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie musi być poprzedzona uzgodnieniami z zainteresowanymi organami i instytucjami; VI. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jako w pełni uzasadniona, została przez Sąd uwzględniona. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Znalazł potwierdzenie w toku sądowej kontroli zarzut skargi podnoszący naruszenie przez Organy obu instancji przepisu prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tego było z kolei naruszenie przez organy zasady prawdy obiektywnej. Należy przypomnieć, iż w myśl powołanego przepisu u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powołany przepis ustanawia wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, który ma na celu zapewnienie porządku w przestrzenni architektonicznej, poprzez dostosowanie nowo tworzonej zabudowy do już istniejącej w sąsiedztwie. Warunek dobrego sąsiedztwa opiera się m.in. na pojęciu działki sąsiedniej. Mówiąc najogólniej, w sytuacji gdy choćby jedna działka sąsiednia nie jest zabudowana w sposób zbliżony do zamierzonego przez inwestora, to organ nie będzie mógł stwierdzić zaistnienia tej przesłanki, a tym samym ustalić warunków zabudowy. Dlatego ustalenie jakie działki są działkami sąsiednimi dla terenu inwestowanego ma znaczenie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy istnieje jedynie wówczas gdy dla danego obszaru rada gminy nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 4 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Należy zauważyć, iż ustawodawca w przepisach u.p.z.p. nie wyjaśnia terminu działka sąsiednia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się linia orzecznicza traktująca to pojęcie w sposób bardzo szeroki, zapewniając dzięki temu w sposób maksymalny realizację prawa do zabudowy nieruchomości, a tym samym również prawa własności. Z prawa własności wywodzi się wolność budowlana, reglamentowana przepisami u.p.z.p. Dowodem tego podejścia jest m.in. teza wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., o sygn. akt II OSK 62/10, o następującej treści : Za szerokim rozmienieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. W tą linie wpisuje się niewątpliwie wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., o sygn. akt II OSK 1936/13, w którym uznano za niedopuszczalne, aby organ w decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Podkreślono w nim również, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. WSA w Rzeszowie w pełni podziela powyższe stanowisko bowiem przemawiają za nim względy wykładni funkcjonalnej, nakazujące interpretować użyty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. termin działka sąsiednia w kontekście zasady wolności budowlanej, chronionej przez ustawodawcę m.in. treścią art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, działkami sąsiednimi wobec terenu inwestowanego są z całą pewnością działki znajdujące się w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym, czyli obszarze o jakim mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588; zwane dalej rozporządzeniem). Należy zwrócić uwagę, iż powyższy przepis w sposób niebudzący wątpliwości nakazuje właściwemu organowi aby przeprowadził na wyznaczonym obszarze (tj. obszarze analizowanym) analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, czyli również warunków związanych z dobrym sąsiedztwem. Z tej przyczyny organ badając spełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może pomijać w swej analizie działek zabudowanych w sposób podobny do planowanego we wniosku a objętych obszarem analizowanym. Ograniczenie pola analizy do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestowanym z pominięciem innych działek, również znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, traktować wypada jako oczywiste naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, co z kolei skutkować musiało naruszeniem przepisów art. 7, 77 K.p.a. poprzez pominięcie wskazywanego przez odwołującego się faktu istnienia w obszarze analizowanym zabudowy tożsamej z projektowaną. Załączona do decyzji Organu pierwszej instancji kopia mapy zasadniczej, na której wrysowano granice obszaru analizowanego wskazuje, że znajdują się w nim budynki mieszkalne zaś dostęp do nich jest gwarantowany z tej samej drogi publicznej, co działki wskazane we wniosku. Z tej przyczyny dokonane przez organy obu instancji ustalenie faktyczne, iż żadna z działek sąsiednich wobec terenu objętego wnioskiem nie jest działką o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zdecydowanie mija się z rzeczywistością. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne jak i prawne potwierdzają spełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa i z tej przyczyny odmowa ustalenia warunków zabudowy z przyczyn opisanych w treści decyzji SKO i Burmistrza Miasta [.] narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, a także § 3 ust. 1 rozporządzenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podane przez organy powody negatywnego załatwienia wniosku nie odpowiadają tym regulacjom, przez co decyzja SKO oraz decyzja Burmistrza Miasta [.] nie może pozostać w obrocie prawnym co wynika z celów kontroli sądowoadministracyjnej. Organy ponownie rozpoznając wniosek skarżącego obowiązane będą na zasadzie art. 153 p.p.s.a. uwzględnić wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawa materialnego i procesowego, co powinno polegać na objęciu analizą zabudowy mieszkalnej znajdującej w granicach obszaru analizowanego. Jednocześnie, pojęcie działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek bezpośrednio sąsiadujących z inwestowanymi. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając je na rzecz skarżącego.