II SA/Rz 367/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. i Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego /dalej: WINB/ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., [...] umarzającą postępowanie w sprawie wykonania otworu drzwiowego w istniejącej ścianie północno-wschodniej budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. 1939 przy ul. P. [...] w J. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że odwołanie K. i Z. K. nie mogło być uwzględnione, gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego spełnia prawem określone wymogi. Zdaniem WINB organ I instancji poprawnie ustalił fakty istotne dla rozstrzygania sprawy. W ocenie organu odwoławczego spornym elementem prowadzonego przez organy postępowania było ustalenie daty wykonania otworu drzwiowego. Na ten aspekt sprawy zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 1 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 18/06 podkreślając, że ustalenie tej okoliczności będzie miało podstawowe znaczenie dla przyjęcia podstawy prawnej orzekania, a więc będzie przesądzało o tym z jakiej daty prawo budowlane ma mieć zastosowanie do oceny popełnionej samowoli. W tym zakresie Sąd nakazał poczynienie określonych ustaleń przy zastosowaniu procesowych działań. Organy wykonując zalecenia Sądu przeprowadziły rozprawę, w ramach której przesłuchano świadków, którzy zgodnie przyznali, że inwestor wykonał samowolnie drzwi w ścianie północno-wschodniej jeszcze w końcu lat 60-tych XX wieku, w trakcie budowy budynku mieszkalnego. Ustalenie daty popełnienia samowoli budowlanej na koniec lat 60-tych skutkuje zastosowaniem do oceny skutków jej popełnienia przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie budowy budynku. Wówczas obowiązywało rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego /Dz.U. nr 38, poz. 196/. Zgodnie z tymi przepisami w § 20 ust. 2 rozporządzenia wskazano, że odległość mierzona w metrach między budynkami osłoniętymi ścianą przeciwpożarową /dla budynków zaliczonych do III, IV i V kategorii niebezpieczeństwa przeciwpożarowego i wysokości do 3 kondygnacji lub 12 m/ w zależności od średniego obciążenia ogniowego powinna wynosić co najmniej 4 m, a odległość wolno stojącego budynku zwróconego do sąsiedniego ścianą przeciwpożarową nie może być mniejsza niż 3 m. W sprawie będącej przedmiotem postępowania odległość ta wynosi od 7,57 do 7,65 zatem spełnia wymogi tych przepisów. Ustalenie takie oznacza, że postępowanie pomimo stwierdzenia odstępstwa od pozwolenia na budowę, jest bezprzedmiotowe, a to oznacza, że powinno podlegać umorzeniu. Rozstrzygnięcie takie jest tym bardziej zasadne, że § 76 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 1961 r., dopuszczał otwory w ścianach przeciwpożarowych o ile spełniały one warunki określone w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie wszystkie te wymagania są zachowane, zatem umorzenie postępowania w sprawie samowoli jest w pełni uzasadnione. Z rozstrzygnięciem WINB nie zgodzili się K. i Z. K. Decyzji zarzucili naruszenie prawa procesowego art. 7 i art. 77 k.p.a. przez błędną ocenę dowodów, w szczególności pozwolenia na budowę i dołączonych do niego planów, co prowadzi do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Zdaniem skarżących organy naruszyły przepisy prawa materialnego, § 76 rozporządzenia z 1961 r., przez brak oceny ustalonych faktów w świetle obecnie obowiązujących przepisów i przez to niezastosowanie się do wyroku NSA. Wreszcie w ocenie skarżących decyzje wydane w ich sprawie naruszają art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez pominięcie istnienia prawomocnego orzeczenia w tej samej sprawie tj. wyroku NSA z 2000 r., a tym samym naruszeniem zasady res iudicata. Wskazując na powyższe naruszenie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji WINB z dnia [...] marca 2009 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub wydanie decyzji nakładającej na p. P. obowiązku zamurowania otworu drzwiowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że organy nadzoru budowlanego nie wykonały postanowień wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 18/06, zwłaszcza nie wzięły pod uwagę sugestii, że do popełnionej samowoli budowlanej na początku lat 80-tych XX w. nie może mieć zastosowania rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 1961 r. Wskazując na naruszenie przez skarżone orzeczenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. skarżący zauważyli, że w sprawie zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie, bo dwie decyzje wcześniejsze załatwiały sprawę co do istoty. Oznacza to, że w sprawie zachodzi tożsamość sprawy i to przesądza o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. podkreślili, że zasada prawdy obiektywnej ma podstawowe znaczenie dla poprawności postępowania. Organy mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to nakładało na nie obowiązek zbadania czy spełnione są warunki z § 76 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1961 r. Z tych powodów skarżący uznali skargę za zasadną. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga K. i Z. K. jest niezasadna. Skarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 18/06 uchylił decyzję WINB z dnia [...] listopada 2005 r., [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., [...] nakładającą na H. P., M. M., K. P. i M. P. obowiązek, zamurowania otworu drzwiowego w istniejącej ścianie północno-wschodniej w budynku mieszkalnym położonym w J. przy ul. P. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy poprawnie przyjęły jako podstawę działania art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 207, z 2003, poz. 2016 ze zm./. Podkreślił, że sposób prawnej kwalifikacji dokonanej samowoli budowlanej jest konsekwencją wcześniej zapadłych wyroków w sprawie, które wyznaczyły prawne ramy postępowania. Sąd stwierdził jednak, że poprawność w zakresie ustalenie podstawy prawnej nie przełożyła się na poprawność postępowania legalizacyjnego. Przede wszystkim organy nie ustaliły jednoznacznie i formalnie poprawnie czasu wykonania otworu drzwiowego. Ten brak był znaczący, gdyż dotyczył jednej z istotnych okoliczności dla całego postępowania. Dopiero poprawne ustalenie daty wykonania otworu drzwiowego pozwala przyjąć właściwe przepisy techniczne dla oceny dopuszczalności nakładania jakichkolwiek nakazów. Wskazane przez Sąd naruszenia przepisów procesowych określających sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego legło u podstaw uwzględnienia skargi i potrzeby powtórzenia postępowania administracyjnego. Prowadząc postępowanie po wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2006 r. organy nadzoru budowlanego wykonały zalecenia Sądu. Skarga jest niezasadna, gdyż Sąd nie podziela jej zarzutów wskazujących na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie okolicznością wymagającą ustalenia było określenie terminu samowolnego wykonania otworu drzwiowego. Ten element stanu faktycznego zakwestionował Sąd w wyroku z 1 czerwca 2006 r. wskazując jednocześnie sposób usunięcia tej wady postępowania. Organy to zalecenie wykonały. W dniu 11 grudnia 2008 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której organ przesłuchał świadków A. W. i Z. G. na okoliczność wykonania otworu drzwiowego. Świadkowie zgodnie potwierdzili, że do samowolnego wykonania drzwi doszło w trakcie budowy budynku mieszkalnego, co miało miejsce około połowy lat 60-tych XX wieku. Sąd zauważa, że w ramach postępowania wyjaśniającego dowód ze świadków jest równorzędnym dowodem z innymi środkami dowodowymi, a niekiedy jedynym dla poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Formalna poprawność przeprowadzenia tego dowodu pozwala przyjąć, że wymagana dla sprawy okoliczność została ustalona w sposób właściwy, zatem nie można przyjąć jak czynią to skarżący, że w ramach tego działania organ naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Brak udziału w tej czynności skarżących nie jest wadą postępowania tylko ich racjonalnym wyborem. Okoliczność wykazana przez świadków jest potwierdzona dokumentami, które pośrednio wskazują na wykonanie otworów w ścianie w latach 60-tych. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazywane przez skarżących rozstrzygnięcia, które zapadały w sprawie nie mają waloru ostateczności skoro były uchylane przez NSA OZ w Rzeszowie, a później po 2004 r. przez WSA w Rzeszowie. Na skutek orzeczeń Sądów tych decyzji nie ma w obrocie prawnym, toteż nie można przyjmować, że w sprawie mamy do czynienia z res iudicata, a w konsekwencji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Podkreślić należy, że zarówno organy, jak i Sąd orzekający obecnie są związane stanowiskiem przyjętym w wyrokach wcześniejszych, gdyż wszystkie zapadły w tej samej sprawie. Słusznie zauważył Sąd w wyroku z 1 czerwca 2006 r., że związanie takie jest określone granicami prawnymi i faktycznymi sprawy. Oznacza to, że nie oddziałuje ono na sposób rozstrzygania jeżeli zmianie uległy przepisy prawa albo stan faktyczny. W rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające wskazało czas samowolnego wykonania otworu drzwiowego. Właśnie ta przesłanka miała wpływ na odstąpienie przez organy od działań legalizacyjnych na podstawie art. 51 prawa budowlanego w 1994 r. W okolicznościach ustalonych w postępowaniu administracyjnym umorzenie postępowania było słuszne i zasadne. Przepisy obowiązujące w chwili dopuszczenia się samowoli pozwalały na usytuowanie obiektu w warunkach jakie zostały ustalone w toczącym się postępowaniu. Wykładnia § 20 ust. 2 i 3 w związku z § 76 zarządzenia z 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakie powinny spełniać budynki, dopuszcza możliwość istnienia odstępstw od pozwolenia, które stwierdzono w rozpoznawanej sprawie. Sąd podkreśla, że te warunki muszą być spełnione dla przepisów, w których czasie obowiązywania dopuszczono się samowoli, a nie wymogów wynikających z przepisów obowiązujących w chwili prowadzenia postępowania. Jako nietrafny należy uznać także zarzut niewyjaśnienia przez organy parametrów ściany, w której wykonano otwór drzwiowy, co zdaniem skarżących przesądza o wadliwości decyzji. W ocenie Sądu ta okoliczność nie wymagała specjalnego postępowania, gdyż parametry ściany wynikają z projektu i pozwolenia na budowę. Nade wszystko zwrócić trzeba uwagę, że ściana, w której wykonano drzwi jest zewnętrzną ścianą nośną, a to oznacza, że każda taka ściana spełnia warunki określone w § 71 ust. 1 zarządzenia z 1961 r. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.