II SA/Rz 37/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej zwane również: "SKO w [.]" lub "Kolegium") z dnia [.] grudnia 2011 r. nr [.] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 30 lipca 2010 r. E. S.A. z/s w [.] (dalej: "Spółka" lub "inwestor") zwrócił się do Wójta Gminy [.] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. budowa zakładu produkującego wyroby budowlane (m.in. mieszanki mineralno-asfaltowe, kruszywo, piasek, żwir) wraz z zapleczem administracyjno-technicznym na działkach nr eiwd. 4603/7 i 4603/8 w [.]. Postanowieniem z dnia [.] grudnia 2010 r. Wójt Gminy [.] nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres wymaganego do opracowania raportu. Decyzją z dnia [.] września 2011 r. nr [.], Wójt Gminy [.] ustalił dla "E. S.A. LG" środowiskowe uwarunkowania dla realizacji ww. przedsięwzięcia, ponieważ należy ono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W podstawie prawnej powołano art. 33, art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 79 ust1, art. 80, art. 82, art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oparz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013, poz. 1235 ze zm. - publikacja aktualna na dzień wyrokowania) zwana dalej ustawą. Powołano też art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji "w imieniu protestujących mieszkańców" wniósł RK, przedkładając wykaz osób sprzeciwiających się realizacji inwestycji. Dołączył też pełnomocnictwa od [.] do reprezentowania ich w tym postępowaniu. Ponadto, w dniu 14 listopada 2011 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] podanie Stowarzyszenia [.] (dalej: "Stowarzyszenie") o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [.] grudnia 2011 r. nr [.], SKO w [.] uwzględniło żądanie i dopuściło Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Decyzją z dnia [.] grudnia 2011 r. nr [.], SKO w [.] w punkcie 1 rozstrzygnięcia – po rozpatrzeniu odwołań [.] - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, natomiast w punkcie 2 - umorzyło postępowanie odwoławcze wobec pozostałych odwołujących. Organ odwoławczy uznał, że z uwagi na przedmiot inwestycji konieczne było przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor został zobowiązany do przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i z obowiązku tego się wywiązał. Wniosek i kolejne przedłożone dokumentu były kompletne, a decyzja organu I instancji zawierała wszystkie niezbędne elementy wynikające z art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Planowana inwestycja nie narusza również postanowień Miejscowego planu Zagospodarowania Przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [.] z dnia [.] grudnia 2002 r. Nr [.] /2002, ponieważ wpisuje się ona w dopuszczoną na objętym wnioskiem terenie działalność produkcyjno-handlową. Bez znaczenia dla wpływu na wynik sprawy miała natomiast okoliczność, że Wójt Gminy [.] z urzędu zawiadomił o toczącym się postępowaniu Stowarzyszenie [.], które samo nie występowało z takim wnioskiem. W kwestii umorzenia postępowania Kolegium wyjaśniło, że wymienione w rozstrzygnięciu osoby nie miały przymiotu strony postępowania i nie wykazały interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu. W szczególności nie posiadały one w obszarze oddziaływania inwestycji nieruchomości, do których służyłby im tytuł prawny. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję z dnia [.] grudnia 2011 r. wnieśli [.], przy czym postanowieniem z dnia 24 lipca 2012 r. II SA/Rz 158/12 odrzucono skargi [.]. Domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji oraz orzeczenia o zwrocie wpisu od skargi, zaskarżonej decyzji JS zarzucił: 1) niezastosowanie art. 144 Kodeksy cywilnego w sytuacji, gdy w przypadku wykonania zamierzonej inwestycji zakłócone zostanie korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, 2) utrzymanie w mocy decyzji, która z powodu wewnętrznych sprzeczności nie będzie poddawała się kontroli na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, 3) utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji, gdy w sposób oczywisty pozostaje ona w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i narusza art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), 4) niezasadne przyjęcie, że droga dojazdowa do działek objętych analizowanym postępowaniem stanowi drogę gminną, o jakiej mowa w ustawie o drogach publicznych, 5) art. 8 i art. 10 Kpa poprzez niezapewnienie wszystkim stronom postępowania czynnego w nim udziału, a przed wydaniem decyzji zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, 6) art. 29 Kpa poprzez wydanie decyzji na rzecz podmiotu nie posiadającego osobowości prawnej, ponieważ wniosek pochodził od E. S.A. a decyzję organu I instancji wydano na rzecz E. S.A. LG, 7) niewłaściwe zastosowanie przez Wójta Gminy [.] art. 28 Kpa poprzez nieprzyznanie przymiotu strony postępowania właścicielom działek sąsiadujących z terenem inwestycji pomimo, że dotyczyło ono ich interesu prawnego, 8) art. 15 Kpa ponieważ pomimo stwierdzenia przez SKO w [.], że niewłaściwie ustalono krąg stron postępowania nie uchylono decyzji Wójta Gminy [.] stosownie do art. 138 § 2 Kpa, przez co pozbawiono pominięte strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania, 9) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego zastosowanie w sprawie pomimo, że decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania (art. 28, 7, 77, 10 Kpa), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 10) niezastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. II SA/Rz 158/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę jako niezasadną. Wskutek jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. II OSK 1001/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Za usprawiedliwiony sąd kasacyjny uznał zarzut niedokonania przez sąd wojewódzki analizy nieścisłości wynikających z raportu, decyzji pierwszoinstancyjnej i karty charakterystyki przedsięwzięcia, w kwestii hałasu i emisji zanieczyszczeń do środowiska związanych z natężeniem ruchu pojazdów, czasu pracy zakładu w aspekcie sezonowości i dobowego czasu pracy, wskaźników powierzchni zabudowy, skuteczności odpylania filtrów czy mocy bębna suszarki. Obecny na rozprawie RK - viceprezes Stowarzyszenia [.] wniósł o uwzględnienie skargi z uwagi na zakres naruszeń wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1001/2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zd. 1). Z art. 170 p.p.s.a. wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem z treści przywołanych przepisów wynika, że strona ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie i dlatego zakres rozpoznawania aktualnie skargi JS jest znacznie ograniczony, gdyż Sąd jest związany, niżej przedstawioną, oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1001/13 uwzględnił skargę kasacyjną Stowarzyszenia [.] i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 158/12 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] grudnia 2011 r. Nr [.] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu produkcji wyrobów budowlanych wraz z zapleczem administracyjno technicznym" na nieruchomości położonej w miejscowości [.] powiat [.], obręb [.], na działkach nr 4603/7 i 4603/8. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. w aspekcie pozbawienia prawa do udziału w postępowaniu bliżej nieokreślonego kręgu osób trzecich, a także w odniesieniu do Stowarzyszenia. NSA wskazał na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie mogą być skuteczne zarzuty wnoszone w interesie osób trzecich w zakresie pozbawienia ich przez organ działania w sprawie. Uprawnieniami procesowym tak w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym rozporządza tylko strona, co przekłada sie na konkretną aktywność tej strony poprzez domaganie się, prawem przepisanym trybie, ochrony jej praw. W odniesieniu do Stowarzyszenia NSA stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] niezwłocznie dopuściło do udziału w sprawie Stowarzyszenie. Za nietrafny NSA uznał też zarzut niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Gminy [.] z dnia [.] grudnia 2002 r. Nr [.] 2002. Organy trafnie przyjęły, co zaakceptował WSA w Rzeszowie, ze analiza § 24 tego planu z zestawieniu z charakterystyką inwestycji nie pozostawia wątpliwości, że projektowane przedsięwzięcie wpisuje się w dopuszczoną na objętym wnioskiem terenie działalność produkcyjno - handlową. Zawarte w decyzji warunki realizacji inwestycji oraz nałożone na inwestora ograniczenia realizują przy tym postanowienia planu, co do niepogarszania stanu środowiska poza granice terenu oraz terenu pod obiekty dla obsługi turystyki. Plan nie konkretyzuje rodzaju usług dla tego terenu, dlatego niefortunne określenie w części raportu funkcji planowanej inwestycji nie tylko, jako produkcyjno - handlowej, ale także usługowej nie stanowi o jej sprzeczności z ww. planem. Kwestia odprowadzania ścieków bytowych została określona w pkt II ppkt 5 decyzji organu I instancji zgodnie z wymogami planu tj. do kanalizacji sanitarnej, a nie jak twierdziło skarżące Stowarzyszenie do zbiornika bezodpływowego. Wbrew wywodom skargi na str. 66 raportu nie wskazuje się na istnienie niebezpieczeństwa zanieczyszczenia gleb, a autor raportu określa rozwiązanie projektowe, które takiemu niebezpieczeństwu zapobiegną. Za niezasadne NSA uznał też zarzuty skargi dotyczące nieścisłości w zakresie nazwy inwestora, co prawidłowo przez WSA w Rzeszowie zostało zakwalifikowane, jako istotna omyłka pisarska mogąca być sprostowana w trybie art. 113 k.p.a. Wadliwość tę konwalidował organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. NSA za usprawiedliwione uznał natomiast zarzuty naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, 84 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do niedokonania przez WSA w Rzeszowie analizy nieścisłości wynikających z raportu i decyzji organu I instancji oraz będącej jej załącznikiem charakterystyki przedsięwzięcia, a dotyczących parametrów i charakteru planowanej inwestycji. NSA podkreślił, że parametry i charakterystyka inwestycji były podstawą dokonania analizy wpływu projektowanej inwestycji na środowisko i ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia i powinny być jednoznaczne. Sąd I instancji dostrzegł nieścisłości, ale stwierdził, że pomimo ich występowania organ budowlany w innym postępowaniu będzie mógł sprawdzić zgodność projektu budowlanego z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Za prawidłowo wskazane w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia NSA uznał, że nie są to nieścisłości nieistotne raportu. Odnieść to należy do zapisów dotyczących emisji hałasu i emisji zanieczyszczeń do środowiska, dla której ma znaczenie natężenia ruchy pojazdów, bowiem na str. 28 raportu jest mowa o 8 samochodach, które będą obsługiwane w ciągu godziny, a na str. 30 raportu już o 10 samochodach na godzinę. W charakterystyce przedsięwzięcia (pkt 9a) podaje się, że obsługiwanych będzie 70 pojazdów dziennie. Odnosząc podane wielkości do czasu pracy zakładu 16 lub 12 godzin (wskaźnik czasu pracy też jest wątpliwy) ilość tych pojazdów powinna wynosić 120 lub 160 dziennie, a nie jak przyjęto 70 dziennie. Odnośnie czasu pracy wątpliwości dotyczą sezonowości i dobowego czasu pracy zakładu. Na str. 9 decyzji wskazano, że wytwórnia pracować będzie w okresie wiosenno - jesiennym, a na str. 6 zapis brzmi, że pracować będzie głównie w okresie wiosna - jesień, co może wskazywać też na zimę. Najpoważniejszą wątpliwość budzi jednak to, że w pkt II ppkt 14 decyzji organu I instancji ustalono warunek funkcjonowania zakładu w godzinach 6 - 22, a w innym, że zakład będzie funkcjonował wyłącznie w porze dziennej w godzinach od 6 do 18. Ponadto w decyzji podaje się niejednolicie wskaźniki powierzchni zabudowy tj. 160 m2 lub około 160 m2, podobnie sytuacja wynika w przypadku podanej decyzji skuteczności odpylania filtrów min. 99%, 99,9%, a także mocy bębna suszarki około 11 MW, około 10,5 MW. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zarówno organy administracji jak i sąd nie są uprawnione do kwestionowania merytorycznej zawartości raportu, lecz nie ulega wątpliwości, że winny dokonać oceny pod względem poprawności formalnej to jest zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia i logiki wywodów. Takiej oceny nie przeprowadził Sąd I instancji. Ponadto Sąd nie wypowiedział się, w jaki sposób organ architektoniczno- budowlany będzie mógł bez przeszkód dokonać sprawdzenia projektu budowlanego z decyzją środowiskową zawierające wyżej przedstawione uchybienia. Rozpoznając ponownie sprawę, mając na względzie, zwiazanie przedstawioną oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd zwraca uwagę na treść art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Oznacza to, że następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w tym przepisie jest pełne związanie organu, wydającego decyzję, poprzedzoną obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Analiza treści decyzji organu I instancji, załącznika do tej decyzji oraz raportu oddziaływania na środowisko wskazuje, że autor raportu, a w następstwie organ określając wielkość parametrów posługuje sie zwrotem "około". I tak np.: na str. 8 raportu zostało stwierdzone: - plac składowy wytwórni ok. 1 400 m2; na str. 10 podano, że pył węgla brunatnego będzie magazynowany w zbiorniku o pojemności około 120 m3 i takich określeń wielkości parametrów inwestycji parametrów jest wiele w sporządzonym raporcie. Również w raporcie na str. 85 wielkość produkcji masy bitumicznej jest określona na około 100 000 Mg na rok. Określenia użyte dla parametrów planowanej inwestycji w karcie informacyjnej, raporcie, a następnie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny być jednoznaczne, niebudzące wątpliwości i wskazywać precyzyjnie graniczne wielkości, gdyż to przekłada się na określenie innych wskaźników powodujących, że planowana instalacja będzie bezpieczna. Użycie zwrotu "około" zawsze rodzi problemy interpretacyjne względu na zbyt płynne określenie parametrów i stwarza zbyt duży margines interpretacyjny dla inwestycji, dla których jest wydawana decyzja środowiskowa. Określenie wielkości parametrów można dokonywać poprzez użycie np. zwrotów "nieprzekraczalny", "do". Kwestie winny zostać wyjaśnione przez autora raportu i inwestora, co może wiązać się z uzupełnieniem sporządzonego raportu. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że opisane w uzasadnieniu wyroku naruszenia prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 80, art. 64 § 1 k.p.a. mają charakter istotnych, ze względu na wynik sprawy, a to po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 190 p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji wyeliminuje naruszenia przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W zależności od rezultatu poczynionych ustaleń Kolegium wyda decyzję mając na względzie art. 107 § 3 k.p.a. i wymagania wynikające z przepisów prawa materialnego. Zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego odnośnie ustalenia stanu faktycznego sprawy nie przekracza granic reformatoryjnego orzekania organu II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd na podstawie art. 152 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.