II SA/Rz 37/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Leżajsku na uchwałę Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia 29 maja 2017 r. nr XXXII/206/17 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stwierdza nieważność § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 29 maja 2017 r. nr XXXII/206/17 Rada Miejska w Leżajsku uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Leżajska. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 z późn. zm.) – dalej: "u.c.p.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Prokurator Prokuratury Rejonowej w Leżajsku wniósł o stwierdzenie nieważności § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały, formułujący obowiązek prowadzenia na terenach użyteczności publicznej psa wyłącznie na smyczy i dodatkowo w kagańcu w przypadku ras agresywnych określonych w odrębnych przepisach. W skardze wywiedziono, że ww. regulacja w sposób istotny narusza art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 4 ust 2 pkt 6 u.c.p., poprzez wykroczenie treścią przyjętego Regulaminu poza ramy delegacji ustawowej. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, niezależnie od cech takiego psa i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Zaskarżony przepis Regulaminu sformułowano w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków ze względu na cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologii zwierząt, jak również w sposób bardziej rygorystyczny niż zostało to przewidziane w ustawie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Leżajsku wniosła o jej oddalenie podkreślając, że wprowadzając zaskarżony zapis miała na uwadze zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom miasta Leżajska. Ponadto w ocenie organu przepis § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie jest sprzeczny z art. 4 ust 2 pkt u.c.p., gdyż precyzuje obowiązek utrzymania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla danego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym dla wspólnego użytku niż kontrola werbalna lub kontrola gestem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.c.p. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Wszystkie akty wewnętrznie obowiązujące, a więc zarówno objęte, jak i te nieobjęte zakresem przepisu art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej muszą być wydane na podstawie i w granicach prawa, gdyż do wszystkich tych aktów odnosi się zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji (zob.: G. Wierczyński "Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz", Oficyna 2009). Podejmując zatem akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym (w tym również w akcie wewnętrznie obowiązującym), jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podkreślił że, brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany, jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej (zob. wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K.22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005). Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Zważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach, jako rażące naruszenie prawa. Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 rozporządzenia, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy powiedzieć, że zakres kompetencji rady gminy przy uchwalaniu regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie ureguluje art. 2 u.c.p., w którym wyznaczono zakres przedmiotowy i podmiotowy szczegółowych zasad obowiązku utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W skardze Prokurator zakwestionował treść § 18 ust. 2 wymienionej na wstępie uchwale Rady Miejskiej w Leżajsku. Z § 18 ust. 2 cyt. uchwały wynika, że na terenach użyteczności publicznej psy mogą być prowadzone wyłącznie na smyczy i dodatkowo w przypadku ras agresywnych określonych w odrębnych przepisach. Zakres badania legalności przywołanej normy, należy dokonać mając na względzie treść art. delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. Zgodnie z tym przepisem regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ustawodawca nie upoważnił ponadto rady gminy do sformułowania zakazów zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi poza terenami publicznymi czy na terenie prywatnym, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ta właśnie przesłanka badania legalności zaskarżonej uchwały stałą się podstawą do stwierdzenia nieważności § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zatem nie wszystkie argumenty zawarte w skardze Sąd uznał za trafne. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi czy też nakazu trzymania ich na smyczy. Realizacja tego upoważnienia ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi. Zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638) zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (ust. 4). Treść zaskarżanych zapisów modyfikuje powyższe unormowania ustawowe, jest bardziej rygorystyczna i dotyczy wszelkich zwierząt domowych, a nie tylko psów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził nieważność § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.