II SA/Rz 37/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego - skargę oddala - II SA/Rz 37/21 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. M.M. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przyznanie pomocy finansowej w formie jednego gorącego posiłku dziennie od dnia 1 sierpnia 2020 r. w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2020. Po rozpoznaniu ww. wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu, powołując się na przeprowadzony wywiad środowiskowy, organ podał, że wnioskodawca mieszka sam i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Na jego dochód składają się: renta z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 1.493,67 zł netto miesięcznie, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie oraz dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 5,2203 ha; przeliczeniowych 1,1153 ha w kwocie 343,51 zł netto miesięcznie. Łączny miesięczny dochód wynosi 2.053,02 zł netto, a zatem przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm. – dalej: "u.p.s."), tj. kwotę 701,00 zł. Organ wyjaśnił ponadto, że ZUS pismami z dnia [...] sierpnia 2020 r ([...]) i [...] lipca 2020 r. ([...]) poinformował, że M.M. pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy do 31 marca 2023 r. Wysokość renty wynosi miesięcznie 1.493,67 zł netto, a odwołanie do sądu nie powoduje wstrzymania wypłaty renty. Powołując się na uchwałę nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r., poz. 1007) oraz § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] grudnia 2018 r., poz. [...]) organ wskazał, że dochód jaki osiąga wnioskodawca – 2.053,02 zł netto przekracza kwotę 150% kryterium dochodowego, tj. 1.051,50 zł. Nie spełnia zatem kryterium dochodowego kwalifikującego do przyznania pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie. M.M. złożył odwołanie od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak wnikliwego rozważenia stanu faktycznego sprawy na tle przesłanek materialnoprawnych, niepełność uzasadnienia prawnego w zakresie oceny materialnoprawnej, które to naruszenia miały bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucił niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym przyjęcie jego dochodu w kwocie 2.053,02 zł, a który w lipcu 2020 r. wyniósł 559,34 zł. Jego dochód był niższy niż kryterium dochodowe i uprawniał go do przyznania pomocy finansowej. Zarzucił bezpodstawne wydłużenie czasu na wydanie decyzji z 1 miesiąca do 2 miesięcy, czym uchybiono i naruszono art. 12 i art. 35 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu podał, że pisma ZUS z dnia [...] lipca i [...] sierpnia 2020 r., na które powołuje się organ, zostały wydane nielegalnie, bezprawnie i bezpodstawnie oraz z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. zostało mu ustalone prawo do renty. Nie zgodził się jednakże z tą decyzją i złożył odwołanie do sądu. Pomimo tego organ rentowy zaczął wypłacać mu świadczenie. Tymczasem zgodnie z art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W tej sytuacji świadczenie zostało mu wypłacone niesłusznie. Dnia [...] czerwca 2020 r. zwrócił wypłacone świadczenie rentowe. Nie zgodził się z ustaleniami organu dotyczącymi jego dochodu. Podkreślił, że jego dochód w lipcu wyniósł 559,34 zł i uprawnia go do otrzymania wnioskowanego świadczenia. W dalszej cześć odwołujący podniósł zarzut prowadzenia postępowania w sposób długi i przewlekły. Podał, że decyzja powinna zostać wydana do 4 września 2020 r. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy jako prawidłową ocenił odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Podkreślił, że uprawnienia z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Wyznacznikami przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego są: sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, oraz możliwości finansowe organu pomocy społecznej i potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu jego działania. Dodał, że decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, jak i specjalnego zasiłku celowego mają charakter uznaniowy. Kolegium wskazało, że wnioskodawca zamieszkuje samotnie i samodzielne prowadzi gospodarstwo domowe. Na jego dochód składa się zasiłek pielęgnacyjny (215,84zł), dochód z gospodarstwa rolnego (341,51zł) oraz renta z tytułu niezdolności do pracy (1493,67zł). Łączny miesięczny dochód wynosi 2.053,02 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe - 701,00 zł dla osoby samotnie gospodarującej oraz podwyższone kryterium 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., tj. kwotę 1051,50 zł. Podało także, że z pisma ZUS I Odział w [...] z dnia [...] września 2020 r. wynika, że M.M. ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy do 31.03.2023 r. Wysokość renty wynosi miesięcznie 1493,67 zł. Wniesione odwołanie nie wstrzymuje wypłaty renty, natomiast jak wynika z pisma ZUS, M.M. zwraca przyznaną mu rentę. W związku z tym ZUS wobec braku możliwości doręczania świadczenia, z przyczyn niezależnych od organu rentowego, wstrzymał wypłatę tego świadczenia. Kolegium uznało zatem, że sytuacja ta nie ma wpływu na wysokość uzyskiwanego dochodu. M.M. ma prawo do tego świadczenia, a jedynie sam z własnej woli postanowił go nie przyjmować. Organ zaznaczył także, że nie wystąpił szczególny przypadek uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego, pomimo przekroczenia przez stronę kryterium dochodowego (art. 41 pkt 1 u.p.s.). W złożonej na tę decyzję skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.M. wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozważenia stanu faktycznego na tle przesłanek materialnoprawnych, brak wyczerpującego uzasadnienia w zakresie oceny materialnoprawnej. Zarzucił bezprawne i bezpodstawne zawyżenie jego dochodu i ustalenie go na poziomie 2 053,02 zł, podczas gdy od początku 2020 r. wynosi on 559,34 zł. Zatem jest niższy od kryterium dochodowego i uprawnia go do przyznania pomocy finansowej. Zarzucił brak odniesienia się przez Kolegium do zarzutu przekroczenia 30-dniowego terminu na wydania decyzji przez organ I instancji. W obszernym uzasadnieniu podtrzymał stanowisko odwołania, że pismo z ZUS na jakie powołują się organy zostało wydane nielegalnie, bezprawnie, bezpodstawnie i z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. przyznane mu zostało prawo do renty. Z uwagi na liczne naruszenia złożył odwołanie do sądu. Tymczasem ZUS nie czekając na uprawomocnienie się decyzji zaczął niesłusznie wypłacać mu świadczenie. W wyniku rozmowy telefonicznej z konsultantem z ZUS, zwrócił wypłacone świadczenie rentowe – dnia [...] czerwca 2020 r. wykonał zwrotny przelew do ZUS. Decyzja z dnia [...] maja 2020 r. przyznająca świadczenie rentowe nie jest prawomocna a ZUS nie był uprawniony do jej przekazywania. Wobec tego, że renta została mu bezprawnie przekazana zwrócił ją do ZUS. Z zaświadczenia z dnia [...] października 2020 r. jakie otrzymał z ZUS wynika, że obecnie nie pobiera żadnych świadczeń emerytalno-rentowych, tj. od dnia 1 września 2020 r. jest bez prawa do renty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących postępowania związanego z ustaleniem prawa do renty, Kolegium wyjaśniło, że przywołane przepisy k.p.a. nie zawsze będą mieć zastosowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a. chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Takim wyjątkiem są kwestie związane z możliwością wniesienia odwołania i rozstrzygnięć organu odwoławczego z uwagi na przeniesienie kompetencji w tym zakresie na sądy powszechne (art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ocena czy w trakcie postępowania o ustalenie prawa do renty doszło do naruszenia procedur należy do właściwego sądu powszechnego. W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2021 r. M.M. podtrzymał dotychczasową argumentację i powtórzył zarzuty zawarte w skardze. Nie zgodził się z doliczeniem przez organy kwoty renty do dochodu. Podkreślił, że skoro decyzja z dnia [...] maja 2020 r. jest nieprawomocna, to nie podlega wykonaniu i dlatego renta podlegała zwrotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz.137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wskazanych wyżej wad i uchybień nie zawiera. Kwestie zasiłków celowych przyznawanych z pomocy społecznej regulują przepisy art. 39 -41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876)- "u.p.s.". Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności – w myśl art. 39 ust. 2 – zasiłek taki może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenie to przysługuje po spełnieniu ogólnych przesłanek korzystania z pomocy społecznej, w postaci kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 u.p.s.), które obecnie dla osoby samotnie gospodarującej, a taki status deklaruje skarżący, wynosi 701 zł. Na terenie gminy [...], gdzie zamieszkuje skarżący kwota kryterium dochodowego została podwyższona do wysokości 150%, w zakresie, w jakim uprawnia do pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., podjętą na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.s., który upoważnia radę gminy do podjęcia uchwały podwyższającej kwoty kryterium dochodowego uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca nieprawidłowe obliczenie dochodu, kwestionując doliczenie do niego renty. Zgodnie ze wskazaniami art. 8 ust. 3 u.p.s za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Skoro wniosek o przyznanie zasiłku został złożony [...] sierpnia 2020 r., organy prawidłowo uwzględniły przy obliczeniu dochodu dochód z miesiąca lipca 2020 r., na który składają się: renta z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 1.493,67 zł netto, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 5,2203 ha; przeliczeniowych 1,1153 ha w kwocie 343,51 zł netto. Łączny miesięczny dochód wynosi zatem 2.053,02 zł netto, a więc przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. u.p.s., tj. kwotę 701,00 zł, a także podniesiona uchwała Gminy [...] wysokość 150 % tej kwoty. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżący nie zgadza się z wysokością przyznanej renty z tytułu niezdolności do pracy i toczy spór z ZUS, jednak jak wynika z materiału dowodowego sprawy, odwołanie do Sądu od decyzji organu rentowego nie wstrzymało wypłaty renty. Zaprzestanie jej wypłaty nastąpiło na własne i kategoryczne żądanie skarżącego i wobec faktu, że skarżący uprzednio zwracał wypłacaną mu kwotę renty. Wobec tego rodzaju okoliczności stwierdzić należy, że własna interpretacja zdarzeń i przepisów prawa nie może mieć wpływu na sposób wyliczenia dochodu. Jak wynika z pisma ZUS Oddział w [...] z [...] września 2020 r. wstrzymanie wypłaty renty w związku z zaistniałymi okolicznościami (brak możliwości doręczenie świadczenia z przyczyn niezależnych od organu rentowego) nastąpiło decyzją z [...] sierpnia 2020 r. i dotyczyło świadczenia z tytułu niezdolności do pracy od 1 września 2020 r. Z tych przyczyn organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu skarżącego za miesiąc lipiec 2020 r. Należy podkreślić, że pomoc społeczna ma za zadanie umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.), kierując się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przyznanie zasiłku celowego zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.05.2005 r., I SA/Wa 448/04, LEX nr 166677, wyrok NSA z dnia 16.01.2009 r., I OSK 343/08, LEX Nr 528050), jednakże ustalenie, że wnioskodawca spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku nie oznacza, że powstaje obowiązek uwzględnienia zgłoszonego żądania w całości lub w części. Jednym z czynników decydującym o przyznaniu zasiłku celowego jest zaangażowanie osoby ubiegającej się o taki zasiłek w rozwiązaniu własnej trudnej sytuacji życiowej, a pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (por. cyt. wyrok WSA w Poznaniu z 6.11.2009 r., wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14.01.2009 r., II SA/Gd 797/08, LEX Nr 481492). Konstrukcja art. 2 u.p.s. wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku wychodzenia z trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Odmawiając przyjęcia renty, skarżący swoim celowym i świadomym działaniem doprowadza do własnego zubożenia, żądając jednocześnie pomocy społecznej. Tego rodzaju postępowanie zostało prawidłowo odczytane przez organ jako brak inicjatywy w celu poprawienia swojej sytuacji finansowej, a działanie wręcz odwrotne – świadome pogorszenie takiej sytuacji. Należy również przypomnieć, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, które z jednej strony oznacza, że nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków koniecznych do uzyskania zasiłku po stronie organu nie powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez wnioskodawcę za odpowiednią, z drugiej zaś strony nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16.01.2009 r., I OSK 343/08, LEX Nr 528050, wyrok NSA z dnia 2.08.2011 r., I OSK 562/11, LEX Nr 1068520). Decyzja w zakresie przyznania prawa do zasiłku celowego powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady zawarte w ustawie o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8.02.2013 r., II SA/Po 995/12, LEX Nr 1287038). Szczególnym obowiązkiem organów rozstrzygających w oparciu o uznanie administracyjne jest też wykazanie wszystkich decydujących o kierunku rozstrzygnięcia okolicznościach w uzasadnieniu decyzji, tak by można było zweryfikować, czy granice tego uznania zostały przekroczone. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji wymogi te spełnia, organy prawidłowo rozważyły ewentualną możliwość przyznania zasiłku celowego niezależnego od dochodu – z art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.s. ("osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi") i uznały, że brak spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 2 u.p.s. – tj. osobistego wkładu w rozwiązanie swojej sytuacji finansowej uniemożliwia także przyznanie zasiłku w oparciu o ten przepis. W kryzysowej sytuacji istnieje konieczność sięgnięcia w pierwszej kolejności po składniki własnego majątku, w dalszej kolejności po pomoc rodziny czy przyjaciół, a dopiero w ostatniej kolejności zwrócenie się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Rolą pomocy społecznej jest bowiem pomoc i wsparcie w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych a nie wyręczanie beneficjentów w rozwiązywaniu takich sytuacji. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykorzystał przysługujących mu uprawnień do renty, decydując, żeby koszty jego utrzymania finansowane były przez pomoc społeczną, co pozostaje w sprzeczności z jej celami i zostało prawidłowo wyeksponowane przez organy. Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.