II SA/Rz 372/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E. D. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. D. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 372/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi E. D. jest postanowienie Samorządowego Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...], dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie likwidacji parkingu. Z uzasadnienia tego postanowienia i pozostałych akt administracyjnych sprawy wynika, że E. D. pismem z dnia [...] września 2016 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie likwidacji - utworzonego przez rodzinę K. - parkingu na drodze gminnej, stanowiącej działkę nr 1410 w R., informując przy tym o naruszeniu służebności gruntowej polegającej na prawie korzystania z tej działki. Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] – działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) – odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji parkingu na drodze gminnej stanowiącej działkę nr 1410 obrębu R., utworzonego przez rodzinę K. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. W zażaleniu na powyższe postanowienie E. D. podniósł jego wydanie z naruszeniem przepisów prawa. Wskazał, że Państwo K. utrudniają mu korzystania ze służebności przejazdu. Zarzucił, że organ I instancji działa opieszale i przewlekle. Po rozpatrzeniu zażalenia SKO, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. - wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144, art. 61a § 1 i art. 124 § 2 K.p.a. - uchyliło postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podało, że wydane rozstrzygnięcie nie odpowiada przepisom prawa. Wywiodło, że art. 61a § 1 K.p.a. stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Jak zauważyło Kolegium, w postanowieniu wydanym na podstawie tego przepisu nie można formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia kończy się aktem formalnym, nie merytorycznym. Na tym etapie organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania. Nie zajmuje się analizą zasadności wniosku. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu dokonał analizy okoliczności faktycznych i przeprowadził środki dowodowe. Jak zauważyło Kolegium, zważywszy na podjęte przez Wójta czynności postępowania wyjaśniającego, postępowanie powinno zakończyć się rozstrzygnięciem merytorycznym lub umorzeniem. Na tym etapie brak było postaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. SKO wskazało także, że postanowienie organu I instancji w swej treści nie odpowiada normie prawnej wyrażonej w art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Skargę na postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiódł E. D. Nie wskazując kierunku jego weryfikacji podał, że pozytywnie ocenia zdanie wyrażone przez SKO. Wnioskuje jednak, by WSA przeprowadził wizję lokalną na działce nr 1410 w R. stanowiącej drogę, na której bez jego zgody utworzono parking sąsiedzki "popierany przez Urząd Gminy". W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), co stosownie do art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.) może mieć miejsce, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO z [...] czerwca 2017 r., uchylające postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji parkingu na drodze gminnej - działce nr 1410 w R. Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli w opisanym powyżej zakresie Sąd uznał, że rozstrzygnięcie to nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż zostało podjęte z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 144 w/z z art. 61a § 1 K.p.a. Punktem wyjścia do takiego stwierdzenia jest ocena prawidłowości postanowienia Wójta Gminy [...], którego podstawę prawną stanowił art. 61a § 1 K.p.a.; zgodnie z jego treścią, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak trafnie przytoczyło SKO, w przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, umożliwiając tym samym oddzielenie pierwszego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozstrzygania o żądaniu strony. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Co do pierwszej z nich, tj. żądania wszczęcia postępowania przez podmiot niebędący stroną należy podkreślić, że na gruncie postępowania administracyjnego legitymowanym do wniesienia takiego żądania jest strona (w rozumieniu art. 28 K.p.a.), której przysługuje obiektywny, tj. wynikający z konkretnej normy prawa materialnego interes prawny w prowadzeniu i rozstrzygnięciu konkretnej sprawy administracyjnej. Jeżeli chodzi zaś o "inne uzasadnione przyczyny", należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, a także gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tj. brak jest normy statuującej kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach, których konkretyzacji domaga się wnioskodawca). W sytuacji zatem, gdy spełniona zostanie przynajmniej jedna z przesłanek o jakich mowa w art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ograniczając się do formalnej odmowy wszczęcia postępowania. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w której Wójt Gminy [...] po potwierdzeniu żądania wnioskodawcy – wskazując na status działki nr 1410 w R. (współwłasność Gminy [...] i D. K.) i możliwość powszechnego korzystania z niej – w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. stwierdził brak przesłanek do wydania decyzji administracyjnej w sprawie; z treści postanowienia z [...] maja 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości wynika stanowisko organu o braku podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy w trybie administracyjnym i wydania decyzji regulującej kwestię parkowania na tej działce pojazdów w związku z rzekomym utrudnianiem mu korzystania z przebiegającego tą działką szlaku jezdnego. Akceptując w pełni stanowisko SKO, że w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, Sąd nie podziela wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu zapatrywania, iż organ I instancji w wydanym [...] maja 2017 r. postanowieniu "dokonał analizy okoliczności faktycznych oraz przeprowadził środki dowodowe", w związku z czym "nie było podstaw do wydania (...) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż postępowanie to już się toczyło" i "powinno zatem zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego bądź jego umorzeniem". Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, oprócz wydania [...] maja 2017 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, podjęte w niej czynności Wójta Gminy [...] ograniczyły się do odpowiedzi na wniosek E. D. z dnia [...] września 2016 r. oraz jego kolejne pisma z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz [...] stycznia, [...] lutego i [...] marca 2017 r. (odpowiednio pismami z dnia [...] października i [...] grudnia 2016 r. oraz [...] lutego, [...] marca 2017 r.), którymi udzielono wyjaśnień co do braku podstaw uwzględnienia jego żądania. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się także zawierający dane z ewidencji gruntów Raport uproszczony dla działki nr 1410 i położonych w jej sąsiedztwie działek nr 1398/2, 1407, 1408, 1409 i 1411, a także oznaczone datą [...] maja 2017 r. pismo Wójta Gminy [...] dotyczące uwzględnienia prośby wnioskodawcy i organizacji w dniu [...] maja 2017 r. w Urzędzie Gminy spotkania odnośnie likwidacji parkingu na działce nr 1410 i naruszenia przysługującej mu służebności gruntowej. Mimo że co do zasady celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty (orzekającego o prawach lub obowiązkach stron tego postępowania), Sąd nie podziela wynikającego z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zapatrywania, że podjęte w sprawie czynności wiązały się z merytoryczną oceną żądania skarżącego i w istocie stanowiły o przeprowadzeniu postępowania dowodowego, zwłaszcza że w sprawie żadne postępowanie nie zostało formalnie wszczęte i nie było prowadzone, a podjęte czynności w praktyce sprowadzały się do prowadzonej z wnioskodawcą korespondencji wyjaśniającej (także wzmiankowanemu spotkaniu w UG trudno przypisać np. cechy rozprawy administracyjnej, skoro pismo z informacją o nim zostało skierowane tylko do wnioskodawcy, a przebieg tego spotkania nie został w żaden sposób udokumentowany). W ocenie Sądu, mimo że czynności te mogą świadczyć o analizie okoliczności faktycznych sprawy mających umożliwić adekwatną do okoliczności reakcję procesową organu administracji, w żaden sposób nie wskazują na prowadzenie w sprawie postępowania dowodowego. Co istotne, samo Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, mimo wskazania na "przeprowadzone środki dowodowe" przez organ I instancji, w żaden sposób ich nie skonkretyzowało ani nie określiło rzekomych czynności postępowania wyjaśniającego, które w jego ocenie mogłyby świadczyć, że merytoryczne postępowanie w sprawie żądania wnioskodawcy się toczyło i powinno zakończyć się rozstrzygnięciem merytorycznym lub jego umorzeniem. Zarówno odmowa wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.) jak i umorzenie postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.) są to zbliżone do siebie w skutkach procesowych instytucje (prowadzą odpowiednio do nierozprawienia się merytorycznego z wnioskiem lub niezałatwienie merytorycznego sprawy), których zastosowanie przez organ administracji jest obligatoryjne w razie stwierdzenia przez organ braku któregokolwiek z elementów określających indywidualną sprawę administracyjną załatwianą przed organami administracji publicznej (wyrok NSA z 18 października 2017 r. II GSK 3985/16, LEX nr 2389798). Nie oznacza to jednak, że obydwie te instytucje procesowe mogą być stosowane zamiennie, gdyż forma rozstrzygnięcia uzależniona jest od momentu wystąpienia bezprzedmiotowości. W przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających bezprzedmiotowość postępowania w jego toku, organ zobligowany jest umorzyć to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W przypadku jednak istnienia negatywnej przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej uniemożliwiającej prowadzenie postępowania, a więc gdy od samego początku jest ono bezprzedmiotowe, zasadna jest odmowa jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Okoliczność, że na etapie wszczęcia postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym nie wyklucza jednak całkowicie przeprowadzenia w ramach czynności wyjaśniających poprzedzających odmowę wszczęcia postępowania wstępnego "rozeznania" co do zasadności jego prowadzenia i podstaw prawnych zgłoszonego żądania. Ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. także bowiem wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ograniczonego jednak do takiego zakresu, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu, a więc pozwala potwierdzić lub wykluczyć uzasadniające jego zastosowanie okoliczności, w szczególności, gdy istnieje potrzeba zdefiniowania, w czym przejawiają się "inne uzasadnione przyczyny" w kontekście okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r. I OSK 366/17, LEX nr 2429473). Właściwe ustosunkowanie się Wójta Gminy [...] do żądania wnioskodawcy niewątpliwie wymagało zatem jego doprecyzowania i potwierdzenia stanu prawnego wskazywanych przez niego działek, bez czego niemożliwe było stwierdzenie, w jakim trybie i na podstawie jakich przepisów powinna być ona załatwiona. Nie było to jednak tożsame z przeprowadzeniem w sprawie czynności dowodowych, gdyż nie zmierzały one do merytorycznej oceny złożonego wniosku. W okolicznościach sprawy wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wręcz oceniać jako formalny rezultat braku akceptacji przez wnioskodawcę udzielanych mu kilkakrotnie przez ten organ pisemnych wyjaśnień. W kontekście nieprawidłowego uznania przez SKO o przeprowadzeniu przez organ I instancji środków dowodowych nie zasługuje także na akceptację stanowisko, że uzasadnienie postanowienia z dnia [...] maja 2017 r. uchybia normie art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności poprzez brak uzasadnienia prawnego. Przy powołanym w jego podstawie prawnej art. 61a K.p.a., w uzasadnieniu wprost wskazano na brak przepisu do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy w trybie administracyjnym i przytoczono dokonane w sprawie ustalenia. Bez wpływu na prawidłowość postanowienia Wójta Gminy [...] pozostaje także brak bezpośredniego wskazania, że ewentualne utrudnienia w korzystaniu przez wnioskodawcę z działki nr 1410 mają charakter sprawy cywilnej i mogą być rozstrzygane przed sądem powszechnym (z nadesłanej przez wnioskodawcę do SKO już po wydaniu zaskarżonego postanowienia kserokopii odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika prawo każdoczesnego właściciela działek nr 1408 i 1409 przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr 1410; wg wskazanego wyżej Raportu uproszczonego, działki nr 1408 i 1409 stanowią własność skarżącego E. D.). Ubocznie należy zwrócić uwagę, że skoro działka nr 1410 nie ma statusu drogi publicznej (gminnej), nie mogą mieć do niej zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) regulujące zasady korzystania i zarządzania takimi drogami, przewidujące właściwość wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako zarządcy dróg gminnych (zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu - art. 7 ust. 2 u.d.p.). Podsumowując, zasadnie Wójt Gminy [...] na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w związku z brakiem przepisu prawnego, na podstawie którego mógłby wydać rozstrzygnięcie w kwestii rzekomych utrudnień wnioskodawcy w korzystaniu z działki nr 1410 i wykonywaniu przysługującej mu względem niej służebności. Wadliwe w związku z tym było uchylenie przez SKO zaskarżonym postanowieniem postanowienia tego organu z dnia [...] maja 2017 r. ze wskazaniem, że z uwagi na podjęte czynności wyjaśniające powinno się ono zakończyć rozstrzygnięciem merytorycznym bądź umorzeniem postępowania. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie SKO. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają dla organu z powyższych rozważań. O należnych skarżącemu kosztach postępowania (pkt II wyroku) obejmujących opłacony wpis od skargi (200 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.