II SA/Rz 374/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod drogi I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Spółdzielni [...] z/s w R. jest decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] ustalającą odszkodowanie za działki nr 3621/10 o pow. 0,0977ha, nr 3692/3 o pow. 0,0761ha, nr 3633/4 o pow. 0,0159ha, nr 3624/15 o pow. 0,0440ha, nr 3625/10 o pow. 0,0317ha, nr 3630/3 o pow. 0,0488ha, nr 3629/3 o pow. 0,01159ha, nr 3622/5 o pow. 0,0432ha, nr 3614/4 o pow. 0,0015ha, nr 3616/8 o pow. 0,0507ha i nr 3623/7 o pow. 0,0480ha, położone w R. obr. [...], które zostały przeznaczone pod realizację inwestycji pn. "Budowa drogi łączącej ul. I. z ul. O. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 – zwanej dalej w skrócie K.p.a). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi łączącej ul. I. z ul. O. w R.". Po przeprowadzeniu postępowania o ustalenie odszkodowania za opisane na wstępie nieruchomości Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] w pkt I ustalił dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z/s w R. odszkodowanie za nieruchomości wymienione w decyzji, w związku z przejęciem na rzecz Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości gruntowej w łącznej kwocie 618 131,00 zł; w pkt 2 zobowiązał Gminę Miasto [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni licząc od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ powołując się na sporządzone na potrzeby prowadzonego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego operaty szacunkowe podał, że wysokość odszkodowania została ustalona na ich podstawie, same zaś operaty zostały wykonane poprawnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w R., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie odszkodowania w kwocie rzeczywiście odpowiadającej wartości utraconego prawa własności, tj. ustalenie wartości odszkodowania w kwocie brutto, z uwzględnieniem podatku VAT, jaki Spółdzielnia obowiązana jest odprowadzić na rachunek organu skarbowego, a nie w kwocie netto jak wynika to z operatu szacunkowego i decyzji o przyznaniu odszkodowania na jego podstawie. Odwołująca wskazała, że kwestionowana decyzja narusza jej interes prawny a postępowanie organu I instancji dodatkowo art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a. Nadto zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 2 i art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niepowiększenie ustalonego odszkodowania o kwotę podatku VAT. Odwołująca przytoczyła szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wykładni pojęcia "słuszne odszkodowanie". Wojewoda nie uwzględnił powyższego odwołania i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm. – zwanej dalej "ustawą o szczególnych (...)") oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 – zwana dalej "u.g.n."). Organ powołując się na treść art. 12 ust. 4 pierwszej z wymienionych ustaw podał, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem o którym mowa w art. 18, ustalonym w odrębnej decyzji odpowiednio przez wojewodę lub starostę. Do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, z zastrzeżeniem art. 18, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przepisy Rozdziału 5 Dział III. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych (...) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz jej wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Natomiast podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wojewoda wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto [...] nieruchomości wskazanych decyzją organu I instancji stanowią operaty szacunkowe sporządzone w dniu [...] września 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. P. Biegły ustalił, że przedmiotowe nieruchomości położone są w dzielnicy P., w pobliżu ul. P. i M. W tej części dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji leżały w terenie płaskim, były nieogrodzone, znajdowały się w otoczeniu działek niezabudowanych, nie podsiadały żadnych składników roślinnych czy budowlanych. Wartość ww. nieruchomości oszacowano na łączna kwotę 618 131,00 zł. W ocenie Wojewody sporządzony operat jest prawidłowy i stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną. Wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo rolno-osadnicze, uwzględnia takie atrybuty jak: lokalizacja, dostępność komunikacyjna i możliwość zagospodarowania. Zastosowana przez biegłego metoda porównania parami najbardziej oddaje wartość działek, przy uwzględnieniu przesłanek z art. 134 ust. 2 u.g.n. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dotyczącego braku powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę podatku VAT, Wojewoda podał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wyjaśnił, że ustalenie odszkodowania w trybie tzw. spec ustawy następuje na podstawie jej art. 18 ust. 1 i art. 134 u.g.n. Przepisy tych ustaw nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania powiększonego o podatek VAT. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda zaznaczył, że polskie prawo wywłaszczeniowe ogranicza wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości i brak jest możliwości powiększenia kwoty odszkodowania o podatek VAT. Nie jest rolą organu ocena czy bardziej uzasadnione byłoby powiększenie tej kwoty o należne podatki. Wyjaśnił także, że podatek VAT stanowi jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i winien być traktowany jako element wpływu państwa na wolny rynek Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w R., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w kwocie brutto, tj. z uwzględnieniem podatku VAT oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy poprzez przeprowadzenie postępowania i dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Strona skarżąca podkreśliła także, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podczas gdy w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 2 K.p.a. (który w istocie stanowi podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia). Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 2 i art. 151 ust. 1 u.g.n. W rozwinięciu zarzutów skarżąca wskazała, że w wyniku wydanych decyzji doszło do ustalenia odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości rynkowej utraconych nieruchomości, co nie pozwala jej za ustaloną kwotę odszkodowania na uzyskanie takich samych nieruchomości, bądź nieruchomości podobnych, które odpowiadałyby wartości utraconych praw. Powołując się na orzecznictwo oraz doktrynę wywiodła, że osoba wywłaszczana winna otrzymać odszkodowanie odpowiadające wartości rynkowej nieruchomości, która z kolei odpowiada jej cenie rynkowej. Dlatego nie sposób uznać, że cenę rynkową stanowi wartość nieruchomości netto pomniejszona dodatkowo o kwotę podatku VAT należnego (co ma miejsce w niniejszej sprawie). Wykładnia taka sprzeczna jest z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5.07.2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050). Skarżąca zaznaczyła, że przeniesienie własności nieruchomości z nakazu władzy państwowej podlega opodatkowaniu podatkiem VAT, ona zaś posiada status czynnego podatnika VAT. Ustalone w operacie szacunkowym odszkodowanie jest kwotą netto, zatem odszkodowanie to nie jest słuszne i ekwiwalentne. Skarżąca otrzymała kwotę niższą niż cena rynkowa. Nadto zwróciła uwagę, że ustaloną kwotę odszkodowania zobowiązana jest udokumentować fakturą VAT, w której kwota odszkodowania musi zostać ujęta w kwocie brutto i od niej należy odprowadzić VAT. Reasumując Spółdzielnia wskazała, że na podstawie przyznanego odszkodowania jako podmiot wywłaszczany nie uzyska najbardziej prawdopodobnej ceny, możliwej do uzyskania na rynku, o jakiej mowa w art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n. a w istocie odszkodowanie w kwocie znacznie poniżej rynkowej wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu (tu decyzja), jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji również z urzędu. Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy jako podstawę prawną wydanej w dniu [...] lutego 2015 r. decyzji Nr [...] wskazał art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak z powyższego wynika wydanie decyzji "kasacyjnej" połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze więc organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów (i tu należy wskazać jakie konkretnie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone), a po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. organ odwoławczy, w załatwieniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. ustalającą odszkodowanie za działki nr 3621/10, 3692/3, 3633/4, 3624/15, 3625/10, 3630/3, 3629/3, 3622/5, 3614/4, 3616/8, 3623/7 poł. w R. obr. [...], które zostały przeznaczone pod realizację inwestycji p.n. "Budowa drogi łączącej ulicę I. z ulicą O.". Lektura zaś uzasadnienia tej decyzji bez wątpienia prowadzi do wniosku, iż zawarta w nim argumentacja stanowi wsparcie (potwierdzenie) dla decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oczywistym więc jest, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji nie jest adekwatna do rozstrzygnięcia w niej zawartego. Powołanie w niej omówionego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a. było wadliwe, co w konsekwencji oznaczać musi, iż wydana przez organ odwoławczy decyzja dotknięta jest wadą mającą znamiona rażącego naruszenia prawa (przepisu procesowego). Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jego cechą jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienia ze sobą. Stąd też decyzja dotknięta takim naruszeniem prawa nie może pozostawać w obrocie prawnym. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2007 r., I OSK 275/06, LEX Nr 293171, nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest przez wydanie orzeczenia stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.