II SA/Rz 376/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. P. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...] decyzją z dnia 25 lutego 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu skargi sądowoadministracyjnej złożonej przez D.P. za pośrednictwem tego Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO w [...] z dnia 28 grudnia 2010 r., nr [...] zmieniającą w postępowaniu odwoławczym decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 listopada 2010 r., nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 sierpnia 2010 r., nr [...] przyznającej I ratę zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku/lokalu mieszkalnego w T. przy ul. S. [.] w kwocie 7 000 zł, uwzględniło skargę w całości, uchylając własną decyzję oraz decyzję Prezydenta z dnia 4 listopada 2010 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzję wydano na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W ocenie Kolegium skarga sądowoadministracyjna, zarzucająca decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego w postaci art. 6 pkt 16 w zw. z art. 98 i art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zasługiwała na uwzględnienie w całości. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zachodzą przesłanki uwzględnienia skargi poprzez uwzględnienie odwołania, przyjmującego postać skasowania decyzji I instancji (zmieniającej pozytywną decyzję Prezydenta z dnia 4 listopada 2010 r. przyznającą zasiłek) i przekazania sprawy zmiany dotychczasowej decyzji do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sentencja decyzji zmieniającej dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia zobowiązywała skarżącą do przedłożenia faktur lub innych dowodów zakupu materiałów budowlanych z uzyskanych z tytułu zasiłku środków, określając rygor uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Podkreślono, że rozstrzygnięcie określające zmienione zasady legalnego wykorzystania zasiłku i jego ewentualnego zwrotu nie zostało przez Prezydenta należycie uzasadnione; w szczególności nie wskazano podstawy prawnej i nie przytoczono treści odpowiednich przepisów prawa, które dawałyby tytuł do określenia terminu i warunków towarzyszących zwrotowi świadczenia. Z decyzją nie zgodziła się D.P. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że decyzja autokontrolna rażąco narusza art. 54 § 3 Ppsa oraz art. 16 i art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium mogło wydać decyzję rozpatrującą skargę sądową tylko wówczas, gdyby uwzględniło ją w całości. Organ nie uwzględnił jednak wszystkich wniosków zawartych w skardze. Skarżąca nie chciała, aby jej sprawa w przedmiocie zmiany decyzji dotychczasowej o przyznaniu zasiłku została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pragnęła natomiast, aby decyzję Prezydenta z dna 20 sierpnia 2010 r. "uchylić". Pełnomocnik skarżącej wskazał, że nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie autokontroli, określonym w art. 54 § 3 Ppsa, zwłaszcza gdy strona wyraźnie nie żąda aby takie procesowe rozstrzygnięcie zostało przez organ sformułowane. Kolegium wyraziło ocenę prawną, zgodnie z którą Prezydent ponownie rozpatrując sprawę powinien odnaleźć podstawę prawną do nałożenia rygoru zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, gdy nie strona przedstawi faktur dowodzących poniesienia wydatków. Tymczasem samo Kolegium takiej podstawy nie wskazało, choć miało taki obowiązek. W ocenie pełnomocnika skarżącej wiosek sformułowany w skardze dotyczył uchylenia decyzji Prezydenta z dnia 20 sierpnia 2010 r. wyłącznie w części dotyczącej pkt 3; to żądanie nie zostało uwzględnione przez Kolegium orzekające w trybie autokontroli. Decyzja Prezydenta z dnia 4 listopada 2010 r. jest decyzją ostateczną. Jej zmiana lub uchylenie mogła nastąpić tylko w trybie przewidzianym w art. 16 § 1 k.p.a., tj. w jednym z postępowań nadzwyczajnych, a nie – jak uczyniło to Kolegium – w toku instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (do którego należy instytucja autokontroli określona w art. 54 § 3 Ppsa), przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 138 § 2 k.p.a., w ocenie strony skarżącej było nieuprawnione. Realną podstawą działania Kolegium były przepisy art. 54 § 3 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa. Zresztą przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i tak nie zostały spełnione. Kolegium uprawnione byłoby do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji orzekającej o uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyby wystąpiły istotne braki w postępowaniu dowodowym, niedające się usunąć w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. – a takie okoliczności nie zachodziły. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz uchylenie decyzji Prezydenta z dnia 20 sierpnia 2010 r. w części obejmującej jej pkt 3, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i połączenie sprawy do wspólnego rozpatrzenia ze sprawą ze skargi na decyzję Kolegium z dnia 15 lutego 2011 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO w [...] podjęta na podstawie art. 54 § 3 Ppsa, wedle tego przepisu "Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy". W literaturze wskazuje się, że jedynym warunkiem, jaki musi być spełniony, aby skarżony do sądu administracyjnego organ mógł skorzystać z dyspozycji w/w przepisu jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, zaś ocena czy przesłana ta jest spełniona winno nastąpić w kontekście żądania zawartego w skardze (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4 Warszawa 2010, s. 177, op. cit.). W judykaturze dopuszczono, aby orzekając na podstawie cyt. przepisu skarżony organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną własną decyzję oraz decyzję organu I instancji oraz przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, o ile takie żądanie zostało zawarte w samej skardze (por. wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2005 r., VII SA/Wa 373/04, Lex nr 189168). Poglądy powyższe Skład Orzekający w niniejszej sprawie podziela. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca wnosząc skargę na decyzję SKO w [..] z 28.12.2010 r. [...] nie zawarła w niej żądania orzeczenie w ten sposób, aby po uchyleniu skarżonej decyzji i decyzji organu I instancji z 4.11.2010 r. i z 20.08.2010 r. w części dotyczącej pkt. 3 przekazywać sprawę w tym zakresie organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skoro brak było takiego żądania w skardze na decyzję [...], to zaskarżona decyzja wydana w następstwie skargi, w której skarżąca nie domagała się orzekania kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w oznaczonym zakresie, została wydana w brew żądaniom skargi. Nie stanowi zatem decyzja [...] działania, którego polegałoby na "uwzględnieniu skargi w całości", jak tego wymaga dyspozycja art. 54 § 3 Ppsa. Orzekanie autokontrolne przez organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zostało zaskarżone do sądu administracyjnego ma charakter wyjątkowy, zatem podstawę prawną takiego wyjątkowego orzekania należy wykładać ściśle. SKO w [...] wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się naruszenia art. 54 § 3 Ppsa, naruszenie to nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy, co na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa musi prowadzić do uchylenia decyzji. Dopiero uprawomocnienie się powyższego wyroku prowadzić będzie do tego, że "odżyje" skarga na poprzednio wydaną decyzję przez SKO w [...], która będzie przedmiotem odrębnego rozpatrzenia przez Sąd. Wyrok został opatrzony klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.