II SA/Rz 383/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2020 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu IP KP od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala sprzeciw - Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego, wykonanego w konstrukcji drewnianej, o wymiarach zewnętrznych 5,17 m x 3,70 m, zlokalizowanego na działce nr 985/2 w [...]. W toku postepowania ustalono, że sporny budynek gospodarczy został zrealizowany przez IP KP na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]. Ustalono również, że obiekt został wybudowany w odległości 3,21 – 3,38 m od granicy pomiędzy działkami nr 985/2 i 985/1, a zatem z naruszeniem § 12 ust. 1 w zw. z § 272 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), określającego minimalną odległość drewnianej ściany budynku, niebędącej ściana oddzielenia przeciwpożarowego, od granicy z działką budowlana na 6 m. W toku postępowania inwestorzy przedłożyli oświadczenie o wykonaniu robót budowlanych polegających na przykryciu dachu obiektu blachą trapezową oraz trzykrotnym pomalowaniu preparatem ognioodpornym Fobos M-4. To zaś w ocenie PINB skutkowało przyjęciem, że ścianę obiektu od strony działki nr 985/1 uznać należało za ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, a wobec braku konieczności podjęcia dalszych czynności w ramach sprawowanego nadzoru – umorzyć w całości prowadzone postępowanie administracyjne. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł ZP – właściciel działki nr 985/1. Odwołujący podniósł, że sporny obiekt budowlany stanowi domek letniskowy, a nie budynek gospodarczy. Pod takim też kątem winien zostać oceniony przez organy nadzoru budowlanego. Zdaniem odwołującego błędnie również przyjął organ I instancji, że budynek został zabezpieczony przed rozprzestrzenianiem się ognia, gdyż za pomocą preparatów nie da się zabezpieczyć drewnianych elementów konstrukcyjnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", uchylił opisaną wyżej decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że budynek gospodarczy na działce nr 985/2 posiada drewniane ściany i dach, a zatem został wykonany z materiałów rozprzestrzeniających ogień. Zachodzi zatem sytuacja, o której mowa w art. 272 § 1 rozporządzenia, obligująca inwestora do lokalizowania tego rodzaju obiektu w odległości o 50% większej niż określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia, tj. 6 m od granicy działki w przypadku ściany bez otworów okiennych i drzwiowych. Oceny takiej nie zmienia fakt realizowania budynku na podstawie zgłoszenia, gdyż prowadzenie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, nie zwalnia inwestora od zarzutu prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Tym samym słusznie organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie na podstawie przepisów art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (teks jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.). Oceniając zasadność stanowiska organu I instancji WINB podniósł, że zostało ono wyrażone co najmniej przedwcześnie. Na podstawie aprobaty technicznej ITB nr AT-15-5942/2016 z dnia 19 września 2016 r ustalono bowiem, że preparat Fobos M-4 jest przeznaczony do zabezpieczania elementów budowlanych z drewna i materiałów drewnopochodnych wewnątrz budynków i tylko na elementy nie narażone na bezpośrednie działanie opadów atmosferycznych, wody i kontakt z gruntem. Nieuprawnione było zatem przyjęcie, że wymiana pokrycia dachowego oraz pomalowanie budynku preparatem ognioodpornym doprowadziło ten budynek do stopnia nierozprzestrzeniającego ognia. Tym bardziej, że w oględzinach obiektu nie brał udziału odwołujący, gdyż zawiadomienie w tym przedmiocie otrzymał pod dacie oględzin. Mając na uwadze powyższe WINB stwierdził, że w opisywanej sprawie zachodzi konieczność wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, IP KP wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy błędnie uznał, że budynek na działce nr 985/2 winien spełniać odległości od granic działki, określone w § 12 ust. 1 w zw. § 272 ust. 1 rozporządzenia. Działka sąsiednia o nr 985/1 nie jest bowiem działką budowlaną, gdyż zgodnie z informacją z rejestru gruntów stanowi niezabudowane użytki rolne, a ponadto nie ustalono warunków zabudowy dla budowy żadnego obiektu budowlanego na ww. nieruchomości. Tym samym decyzję organu odwoławczego uznać należy za niezgodną z prawem i uniemożliwiającą pełne korzystanie z przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64 e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd go oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania, której istota polega ma dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Stosownie zaś do § 3 pkt 1a rozporządzenia, pod pojęciem działki budowlanej należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wbrew stanowisku skarżących, przepis art. 3 pkt 1a rozporządzenia nie wymaga, aby działka uznana za działkę budowlaną była zabudowana, względnie objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji wpisanie w ewidencji gruntów i budynków oznaczenia działki jako użytki rolne nie pozbawia działki cech "działki budowlanej" w rozumieniu przepisów techniczno – budowlanych. Z akt sprawy wynika, że działka nr 985/1 posiada dostęp do drogi publicznej, jest zlokalizowana w obszarze zabudowy mieszkalno – gospodarczej, wyposażonej w sieci infrastruktury technicznej (kopia mapy zasadniczej, w aktach organu I instancji), posiada kształt zbliżony do prostokąta i powierzchnię 0,4140 ha (informacja z rejestru gruntów, w aktach organu I instancji). Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych, aby kwestionować stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, odnośnie zakwalifikowania działki nr 985/1 jako działku budowlanej, a co za tym idzie – konieczności dokonania oceny spornego budynku pod kątem spełnienia wymagań stawianych przepisami § 12 ust. 1 w zw. z § 272 ust. 1 rozporządzenia. Sąd podziela stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – nie przeprowadził postepowania na okoliczność weryfikacji złożonej przez inwestora deklaracji odnośnie wykonanych robót budowlanych związanych z zapewnieniem odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej. Jest to tym bardziej istotne, że w świetle aprobaty technicznej ITB nr AT-15-5942/2016 z dnia 19 września 2016 r., preparat Fobos M-4 jest przeznaczony do zabezpieczania elementów budowlanych z drewna i materiałów drewnopochodnych wewnątrz budynków i tylko na elementy nie narażone na bezpośrednie działanie opadów atmosferycznych, wody i kontakt z gruntem. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący posiadali stosowne uprawnienia do wyrażenia fachowej oceny w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynków, a ich stanowisko w zakresie skutecznego zabezpieczenia obiektu ww. preparatem nie zostało w żaden sposób zweryfikowane przez organ I instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy nie był władny do przeprowadzenia postępowania dowodowego we wskazanym wyżej zakresie, bowiem zasadnicza dla sprawy kwestia oceny spełnienia wymagań określonych w § 12 ust. 1 w zw. z § 272 ust. 1 rozporządzenia, spoczęła by nie na organie I instancji, lecz organie odwoławczym, a jej weryfikacja dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny nie jest zaś władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zainicjowanej sprzeciwem, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e P.p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia. Niezależnie od powyższego, słusznie wskazał organ odwoławczy na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o oględzinach obiektu doręczono odwołującemu w dniu 9 listopada 2019 r., a zatem dzień po dokonanych bez jego udziału oględzinach. Stanowi to naruszenie art. 79 § 1 k.p.a., w myśl którego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Wobec braku przeprowadzenia innych dowodów przez organ I instancji, powyższe naruszenie ocenić zatem należy – tak jak uczynił to organ odwoławczy – jako pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu. Strona została bowiem pozbawiona uczestnictwa w czynności procesowej, na podstawie której w zasadniczej częsci ustalono stan faktyczny sprawy. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.