II SA/Rz 384/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2009r., nr [...] II SA/Rz 384/09 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u R. R. choroby zawodowej - zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa z poz. 1 wykazu chorób zawodowych. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika że Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] prowadził postępowanie dotyczące choroby zawodowej u R. R. po otrzymaniu zgłoszenia przez zainteresowaną podejrzenia choroby zawodowej z poz.. 1 wykazu chorób zawodowych – załącznika do ww. rozporządzenia – zatrucia ostrego lub przewlekłego organizmu. W postępowaniu wykazano, że R. R. pracowała w latach 1974 – 1997 w Zakładach Tworzyw Sztucznych "[...]" w P. S.A. na stanowiskach operatora urządzeń rozdrabniających, granulujących i sortujących na Wydziale Młyna Mączki Drzewnej, robotnika magazynowego, aparatowego procesów suszenia i kalcynacji na Wydziale Aminoplastów, prasowaczki na Wydziale Laminatów i wtryskarkowa na Wydziale Produkcji Rynkowej. Od 1997 r. R. R. nie pracuje zawodowo i pobiera świadczenie rentowe z tytułu częściowej trwałej niezdolności do pracy. W trakcie wykonywania czynności zawodowych była narażona na działanie ponadnormatywnego hałasu, pyłu drewna miękkiego, tworzyw melaminowych i formaldehydu. Pomiary środowiskowe wykazywały przekroczenia wartości normatywów higienicznych (wielokrotne przekroczenie NDS formaldehydu przez okres około 18 lat). W wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] orzeczeniu lekarskim z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdzono u R. R. brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa z pozycji 1 wykazu chorób zawodowych. Jednostka ta nie stwierdziła schorzenia dolnych dróg oddechowych o charakterze alergicznym jak również drażniącym powstałym w wyniku działania formaldehydu na organizm R. R. Zaobserwowane zaś zanikowe przewlekłe zapalenie błony śluzowej nosa, gardła i krtani nie wykazało cech morfologii charakterystycznych dla przewlekłego drażniącego działania formaldehydu, a wynikało w głównej mierze z przebytego przez zainteresowaną leczenia onkologicznego. W ponownym badaniu przeprowadzonym po odwołaniu R. R. w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., jednostka ta orzeczeniem z dnia [...] maja 2008 r. podtrzymała stanowisko WOMP w [...] - nie stwierdzając choroby zawodowej umieszczonej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych, wyjaśniając, że dolegliwości ze strony dróg oddechowych wynikają z przeprowadzonego w 2002 r. leczenia nowotworu jamy nosowej i zatoki bocznej nosa radioterapią, której skutkiem było zniszczenie komórek nowotworowych oraz uszkodzenie nabłonka śluzówki górnych dróg oddechowych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 orzekł braku podstaw do stwierdzenia u R. R. choroby zawodowej – zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstw, jednakże na skutek odwołania R. R., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak w aktach sprawy protokołu z postępowania w sprawie choroby zawodowej, a także karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, które są niezbędne dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy i mogą mieć istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia lekarskiego przez jednostki orzecznicze. W postępowaniu ponownym, po przesłaniu przez organ I instancji protokołu z postępowania w sprawie choroby zawodowej oraz karty narażenia zawodowego do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytut Medycyny Pracy w [...], jednostki te nie znalazły podstaw do zmiany treści swoich wcześniej wydanych orzeczeń. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] lutego 2009 r. wydał decyzję Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u R. R. choroby zawodowej-zatrucie ostre albo przewlekłe lub ich następstwa. W odwołaniu od niej R. R. zarzuciła , iż jednostki orzecznicze nie wykonywały u niej badań toksykologicznych, prowokacyjnych i pletyzmograficznych. Dodała ponadto, że leczyła się na stany zapalne oczu, gardła, krtani, nosa i dermatologicznie z powodu schorzeń skórnych na rękach. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po ponownej analizie całości akt sprawy nie uwzględnił odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawach o stwierdzenie choroby zawodowej przesądzające znaczenie ma dowód z opinii biegłych – lekarzy z zakresu medycyny pracy, w stosunku do których inspektor sanitarny nie ma prawa zmieniać lub we własnym, zakresie interpretować postawionej diagnozy lekarskiej. Podkreślił, że w sprawie choroby zawodowej R. R. niekwestionowany jest fakt narażenia na działanie formaldehydu. Jednak pomimo występowania czynnika sprawczego, mogącego wywołać chorobę zawodową, nie rozpoznano choroby z pozycji 1 wykazu chorób zawodowych, ze względu na dwa jednobrzmiące orzeczenia lekarskie, spełniające wszelkie warunki opinii biegłego i w sposób jednoznaczny podkreślające brak podstaw do rozpoznania u R. R. schorzenia w postaci zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstwa. Organ II instancji podkreślił, że rozpoznane przewlekłe wtórne zanikowe zapalenie błony śluzowej nosa, gardła i krtani nie miało cech typowych dla drażniącego działania formaldehydu. Prawdopodobną przyczyną tych zmian była terapia napromieniowaniem, którą R. R. przeszłą z powodu rozpoznania nowotworu jamy nosowej i zatoki obocznej nosa w 2002 r. Odnosząc się do zarzutu R. R. o braku analizy związków chemicznych (stearynian cynku, stearynian wapnia) przy orzekaniu w sprawie choroby zawodowej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych jest bezzasadny ze względu na dysponowanie przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. dokumentacją w której znalazła się informacja o tych związkach chemicznych. R. R. zaskarżyła wymienioną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wniosła o jej uchylenie i skierowanie na kompleksowe badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Szpital Kliniczny w S. lub Kliniki Chorób Zawodowych Instytut Medycyny Pracy w Ł. Skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu, że wysokie stężenie formaldehydu nie spowodowało u niej działań rakotwórczych. Zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie braku związku między stwierdzoną u niej chorobą, a narażeniem zawodowym. Skarżąca w szczególności opisała działanie formaldehydu na stanowiskach pracy. Podkreśliła, że przekroczenie dopuszczalnych stężeń tego czynnika może spowodować zmiany zapalne oraz odczynowe nabłonków górnych dróg oddechowych oraz spowodować działania rakotwórcze i pojawianie się nowotworów, co według skarżącej zostało wykazane u niej przy rozpoznaniu nowotworu jamy nosowej i zatoki obocznej nosa w 2002 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób należyty, dochodzenie epidemiologiczne przeprowadzone zostało z uwzględnieniem danych zawartych w badaniach normatywów higienicznych właściwych dla formaldehydu i z uwzględnieniem pracy przez okres prawie 20 lat w przekroczeniach normatywów higienicznych przyjętych dla formaldehydu. W konkluzji organ zwrócił uwagę na brak w sprawie związku przyczynowego między narażeniem na czynnik chorobotwórczy (formaldehyd), a stwierdzonymi u strony schorzeniami, albowiem biegli stwierdzili, że skarżąca nie cierpi na schorzenie mogące być następstwem działania formaldehydu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, ze zm.), wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2998 r., Nr 21, poz. 94, ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07, Trybunał Konstytucyjny uznał wspomniany art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy – w zakresie, w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach , za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, jak również wytycznych takich nie można zrekonstruować z treści innej ustawy. W konsekwencji prowadzi to do konkluzji, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, skoro zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów, które, jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej, jest również niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że uznane za niekonstytucyjne przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP, co nastąpiło w dniu 2.07.2008 r. w Dz. U. Nr 116, poz. 740. Odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału przepisów ma szczególne znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdzie decyzje organów I i II instancji podjęte zostały w czasie, gdy zakwestionowane przez Trybunał przepisy formalnie jeszcze obowiązywały. W takiej jednak sytuacji znajduje zastosowanie tzw. supernorma intertemporalna, wynikająca z art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP, przełamująca ogólne zasady prawa międzyczasowego. Zgodnie z nią przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny nie powinien być stosowany w przyszłości, nawet jeśli za jego stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego. Dyskwalifikacja z powodu niekonstytucyjności zamyka bowiem zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności (szerzej w tej kwestii wypowiedziały się K. Gonera, E. Łętowska w: "Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności", Państwo i Prawo, 2008/5). Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia tego orzeczenia, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania niekonstytucyjnych przepisów. Taki pogląd dominuje w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 21.06.2007 r., I OSK 1030/06, z 31.01.2008 r., II OSK 1599/07, wyrok WSA w Gdańsku z 8.01.2009 r., III SA/Gd 191/08, System orzecznictwa LEX Nr 470288), a oparty jest na art. 178 Konstytucji RP, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego niż ustawa rzędu, realizowane poprzez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą. W związku z powyższym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych jako akt prawny niekonstytucyjny nie mogło być zaakceptowane przez Sąd jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, a tego rodzaju konstatacja skutkować musi w rozpatrywanej sprawie uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd podziela przy tym argumentację przytoczoną przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17.12.2007 r., III SA/Kr 932/08, nie publ.), który uznał, że za niestosowaniem niekonstytucyjnego przepisu przemawiają także argumenty dotyczące ochrony praw jednostki oraz ekonomiki procesowej. Nie jest bowiem zasadne orzekanie przez sąd według niekonstytucyjnych przepisów tylko po to, by następnie stron wniosła o wznowienie postępowania (na podstawie art. 145 a § 1 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie w czasie prowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej decyzji obowiązują już nowe przepisy regulujące kwestię chorób zawodowych, których zgodność z Konstytucją RP nie została zakwestionowana – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Rzeczą organu będzie zatem przeprowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w oparciu o przepisy tego właśnie rozporządzenia, z uwzględnieniem jego § 11 ust. 1. Sąd dodatkowo nadmienia, że w prowadzonym postępowaniu organ winien też pouczyć skarżącą, realizując obowiązek informowania stron wynikający z art. 9 k.p.a., o możliwości zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej – nowotworu nosa i zatok przynosowych, na które to schorzenie cierpi skarżąca, a które jak podkreśla w skardze i innych swoich pismach, ma związek z długotrwałym, narażeniem na działanie formaldehydu. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. naruszają prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił obie te decyzje. Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a., z uwagi na to, iż zaskarżona decyzja nie określa żadnych praw i obowiązków.