II SA/Rz 385/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (SKO, Kolegium) z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze na skutek odwołania D. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja w podstawie prawnej wskazuje art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Wskazaną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta [...] ustalił dla A. P. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: budynek mieszkalny, jednorodzinny, wolnostojący w obrysie CDEF na działce nr 330 obr. [...] przy ul. Ś. w R., w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do tej decyzji. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyła D. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, z powodu których wniosła o jego uchylenie. Odwołująca się wskazała w pierwszej kolejności na nieustalenie następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania – K. K. Nadto, zwróciła uwagę na fakt niezakończenia sprawy sądowej o ustalenie granic pomiędzy działkami stanowiącymi m. in. jej własność. Podniosła, że ze względu na ukształtowanie ternu niezbędne jest przeprowadzenie robót melioracyjnych tj. przede wszystkim wykopanie rowu odwadniającego pomiędzy działkami nr 334/8 i 330. Z uwagi na powyższe stwierdziła, że zapadła w sprawie decyzja jest przedwczesna. Umarzając, wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., postępowanie odwoławcze SKO wskazało, że wniesione odwołanie nie może zostać rozpatrzone co do istoty sprawy z uwagi na brak legitymacji podmiotu, od którego pochodzi. Kolegium wskazało, że uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy powiązane jest z zasadą dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stronami takiego postępowania są więc właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie. O interesie prawnym, a co z tym związane o przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Kolegium podkreśliło, że D. K. nie była wnioskodawczynią w postępowaniu przed organem I instancji. Nie wykazała ona także, by treść decyzji oddziaływała bądź ograniczała sferę jej uprawnień wynikających z własności nieruchomości w sytuacji, gdy stroną postępowania może być ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do jej zmiany bądź uchylenia. Zdaniem organu II instancji, D. K. nie posiada interesu prawnego uzasadniającego uruchomienie postępowania odwoławczego, bowiem nie zalicza się do kręgu osób uprawnionych do kwestionowania wymienionej wyżej decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na rzecz innego podmiotu. Jej interes można zaś, w ocenie Kolegium, zakwalifikować w kategoriach interesu faktycznego. SKO podniosło także, iż skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania – osoby zmarłej nie ma znaczenia prawnego dla oceny legitymacji do złożenia przedmiotowego środka prawnego. Zasada skargowości wyklucza bowiem możliwość wszczęcia postępowania odwoławczego z urzędu nawet, gdy decyzja zawiera wady kwalifikowane, obiektywnie prowadzące do stwierdzenia jej nieważności. D. K. zaskarżyła decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 28 i art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wskazała, że jej interes prawny uzasadniający uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie warunków zabudowy jest oczywisty. Wynika on mianowicie z faktu, że jest następcą prawnym K. K. – właściciela nieruchomości sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, że podane w skardze argumenty nie wskazują na naruszenie prawa. W piśmie procesowym z dnia 7 września 2015 r. uczestniczka postępowania A. P. wskazała, że rodzina zmarłego K. K. nie poinformowała organów o fakcie zgonu, odbierając kierowaną do niego korespondencję w sprawie, a obecnie podnosi, w oparciu o powyższe, zarzut nieustalenia w postępowaniu następców prawnych wymienionego. Ponadto, skarżąca "uważa się" za spadkobiercę po K. K., nie legitymując się jednak postanowieniem spadkowym. W ocenie A. P., takie działanie ma na celu tylko przedłużenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonując kontroli działalności administracji publicznej stosuje kryterium zgodności z prawem, o czym przesądza brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). W sytuacji, gdy stwierdzi, że miało miejsce naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a. Jeśli zaś skarga zostanie uznana za nieuzasadnioną, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W niniejszym postępowaniu wniesiona przez D. K. skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na podniesiony w niej zarzut braku udziału w nim strony tj. następców prawnych jej zmarłego ojca K. K. Przedmiotowe postępowanie toczyło się w oparciu o regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), które nie określają w sposób bezpośredni kręgu jego stron. Wobec powyższego, ustalenie takie musi się odbywać w oparciu o art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu są przede wszystkim właściciele lub użytkownicy wieczyści działek, na których ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, a ponadto mogą być nimi także właściciele (użytkownicy wieczyści) sąsiednich działek tj. sąsiadujących bezpośrednio bądź położonych dalej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1.06.2012 r. II OSK 473/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12.05.2015 r. II SA/Łd 2/15 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu z wniosku A. P. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 330, położonej w R. Prezydent Miasta [...] do kręgu stron zaliczył m. in. K. K. – właściciela działki nr 334/8, usytuowanej w sąsiedztwie działki wyżej wymienionej. Kierowana do niego w postępowaniu korespondencja była odbierana przez K. K. - "osobę upoważnioną", córkę oraz żonę. W odwołaniu od zapadłej w pierwszej instancji decyzji składająca go D. K. podniosła zarzut, iż jest ona przedwczesna wobec braku ustalenia następców prawnych nie żyjącego od wielu lat uczestnika postępowania – jej ojca K. K. Tymczasem organ drugiej instancji okoliczność tę zupełnie pominął uznając, że pierwszeństwo wobec niej ma ustalenie, iż odwołującej się nie przysługuje przymiot strony postępowania, co wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. Nie była ona bowiem wnioskodawczynią w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak też nie wykazała, by treść decyzji oddziaływała bądź ograniczała sferę jej uprawnień wynikających z własności nieruchomości. Stanowiska SKO nie sposób uznać za słuszne. Każde postępowanie administracyjne musi mieć swoje granice podmiotowe i przedmiotowe. Ustalenie kręgu jego stron ma więc podstawowe dla sprawy znaczenie, a to wobec regulacji K.p.a. nakazujących, by stronom zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Z kolei w myśl art. 30 § 4 K.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W razie więc powzięcia przez organ informacji, że którakolwiek ze stron postępowania nie żyje, jego obowiązkiem jest podjęcie kroków zmierzających do ustalenia jej wszystkich następców prawnych, celem umożliwienia im podejmowania wszelkich dopuszczalnych prawem czynności w postępowaniu. Tymczasem Kolegium w niniejszej sprawie uchyliło się od tego obowiązku, poprzestając na przyjęciu, że składającej odwołanie nie przysługuje stosowna legitymacja do kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia, dlatego brak podstaw do jego merytorycznego rozpoznania. Biorąc pod uwagę przedstawione regulacje tj. art.10 § 1 i art. 30 § 4 K.p.a. trudno takie postępowanie uznać za dopuszczalne w sytuacji, gdy D. K. podniosła, że jest następcą prawnym K. K. traktowanego przez Prezydenta Miasta [...] niewątpliwie jako jego strona. Tym samym, działanie Kolegium, którego wyrazem jest skarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w związku z odwołaniem D. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. jest zdecydowanie przedwczesne, czym narusza art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 7 K.p.a. W ponownym postępowaniu rolą SKO będzie więc potwierdzenie faktu śmierci K. K., a następnie wyjaśnienie kręgu jego następców prawnych i dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że naruszenie stronie zagwarantowanej ustawowo zasady czynnego udziału w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania, stanowiącą podstawę do wyeliminowania wydanej decyzji z obrotu prawnego bez względu na to, czy miało to czy też nie miało wpływu na treść tej decyzji. Na powyższe wskazuje brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., który związku takiego nie wymaga. Ustosunkowując się do twierdzenia uczestniczki postępowania A. P., że działanie skarżącej ma na celu wyłącznie przedłużenie niniejszego postępowania wobec faktu, że nie poinformowała ona o śmierci swojego ojca jeszcze na etapie postępowania przed organem I instancji należy podnieść, że okoliczność ta nie może zmienić treści rozstrzygnięcia sprawy. Jak bowiem wprost wynika z brzmienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania, której wystąpienie - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. – obliguje do uchylenia zapadłej w sprawie decyzji. Kolegium nie ustaliło zaś osób, które w oparciu o art. 30 § 4 k.p.a. uprawnione są do wstąpienia do postępowania w miejsce swojego poprzednika prawnego – K. K., a którym przysługiwał przymiot strony tego postępowania i związane z tym prawo do aktywnego w nim udziału (wnioski dowodowe, wypowiedzenie się co do zebranego materiału). Przedwcześnie natomiast SKO uznało tj. bez wyjaśnienia kwestii śmierci K. K. oraz kręgu jego następców prawnych, że po stronie składającej odwołanie brak jest legitymacji do dokonania tejże czynności, gdy wymieniony został przez organ I instancji niewątpliwie uznany za stronę przedmiotowego postępowania, a odwołująca się podniosła zarzut, że wstąpiła w jego prawa i obowiązki jako córka. Tym samym, D. K. bez dokonania powyższych wyjaśnień nie zapewniono udziału w postępowaniu odwoławczym. Z wymienionych powodów uchylono zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 30 § 4, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 7 K.p.a.