II SA/Rz 390/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 390/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi MK (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] lutego 2016 roku, znak: [.] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [.] (dalej w skrócie: "DPS"). Kwestionowana decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym ponownie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej w skrócie: "WSA w Rzeszowie") z dnia 20 maja 2015 roku, sygn. II SA/Rz 1612/14. Decyzją z dnia [.] września 2013 r. Prezydent Miasta [.] (dalej w skrócie: "Prezydent") orzekł o skierowaniu KS do Domu Pomocy Społecznej w [.] przeznaczonego dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Decyzję o umieszczeniu w DPS na pobyt stały wydano w dniu [.] listopada 2013 r. Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 roku, sygn. II SA/Rz 1612/14, WSA w Rzeszowie uchylił decyzję SKO z [.] października 2014 roku, znak: [.] oraz decyzję ją poprzedzającą Prezydenta z dnia [.] sierpnia 2014 roku, znak: [.] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt KS w DPS. Sąd wytknął organom naruszenie art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, (Dz. U. 2013r. poz. 182 ze zm.) poprzez przyjęcie, że powołany przepis pozwala na solidarne obciążenie dziadków KS opłatą za jego pobyt w DPS. Ponadto sąd wskazał, iż stroną postępowania w sprawie powinien być KS, albowiem decyzja nakłada obowiązki również na niego. Decyzją z dnia [.] września 2015 roku, znak: [.] Prezydent ustalił opłatę za pobyt KS w DPS, jednakże decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z dnia [.] listopada 2015 roku, znak: [.]. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent, decyzją z dnia [.] grudnia 2015 roku, znak: [.] ustalił: I. od dnia 02.01.2014r. do dnia 31.01.2014r. opłatę za pobyt KS w DPS na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w domu w wysokości 2.851,59 zł w ten sposób, że: a) KS wnosił będzie opłatę w kwocie 516,98 zł płatną na konto bankowe DPS; b) wstępny osoby skierowanej SS wnosić będzie kwotę 743,25 zł płatną na konto bankowe Gminy [.] w terminie do 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; c) wstępny osoby skierowanej MK wnosić będzie kwotę 1304,98 zł płatną na konto bankowe Gminy [.] w terminie do 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; d) pozostałą kwotę w wysokości 286,38 zł wnosić będzie Gmina [.]. II. od dnia 01.02.2014r. do dnia 28.02.2014r. opłatę za pobyt KS w DPS na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w domu w wysokości 2.946,64 zł w ten sposób, że: a) KS wnosił będzie opłatę w kwocie 534,12 zł płatną na konto bankowe DPS; b) wstępny osoby skierowanej SS wnosić będzie kwotę 768,03 zł płatną na konto bankowe Gminy [.] w terminie do 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; c) wstępny osoby skierowanej MK wnosić będzie kwotę 1348,48 zł płatną na konto bankowe Gminy [.] w terminie do 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; d) pozostałą kwotę w wysokości 295,92 zł wnosić będzie Gmina [.]. III. od dnia 01.03.2014r. do dnia 31.12.2014r. opłatę za pobyt KS w DPS na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w domu w wysokości 3104,88 zł w ten sposób, że: a) KS wnosił będzie opłatę w kwocie 534,21 zł płatną na konto bankowe DPS; b) wstępny osoby skierowanej SS wnosić będzie kwotę 768,03 zł płatną na konto bankowe Gminy [.] w terminie do 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; c) wstępny osoby skierowanej MK wnosić będzie kwotę 1348,48 zł płatną na konto bankowe Gminy [.] w terminie do 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; d) pozostałą kwotę w wysokości 454,16 zł wnosić będzie Gmina [.]. IV. od dnia 01.01.2015r. do dnia 31.01.2015r. opłatę za pobyt KS w DPS na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w domu w wysokości 3104,88 zł w ten sposób, że: a) KS wnosił będzie opłatę w kwocie 534,21 zł płatną na konto bankowe DPS; b) wstępny osoby skierowanej MK wnosić będzie kwotę 1348,48 zł płatną na konto bankowe Gminy [.] w terminie do 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; d) pozostałą kwotę w wysokości 1222,19 zł wnosić będzie Gmina [.]. V. od dnia 01.02.2015r. do dnia 30.09.2015r. opłatę za pobyt KS w DPS na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w domu w wysokości 3118,31 zł w ten sposób, że: a) KS wnosił będzie opłatę w kwocie 534,21 zł płatną na konto bankowe DPS; b) wstępny osoby skierowanej MK wnosić będzie kwotę 1412,78zł płatną na konto bankowe Gminy [.] w terminie do 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; d) pozostałą kwotę w wysokości 1171,32 zł wnosić będzie Gmina [.]. VI. od dnia 01.10.2015r. do dnia 31.10.2015r. opłatę za pobyt KS w DPS na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w domu w wysokości 3118,31 zł w ten sposób, że: a) KS wnosił będzie opłatę w kwocie 534,21 zł płatną na konto bankowe DPS; b) wstępny osoby skierowanej MK wnosić będzie kwotę 1064,78 zł płatną na konto bankowe Gminy [.] w terminie do 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; d) pozostałą kwotę w wysokości 1519,32 zł wnosić będzie Gmina [.]. W ustawowym terminie odwołanie od decyzji wnieśli – jak przyjęło SKO – działający przez pełnomocnika SS oraz MK. W swoim odwołaniu MK zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez: niewzięcie pod uwagę sytuacji osobistej i zdrowotnej MK i JK, niewzięcie pod uwagę usprawiedliwionych potrzeb tych osób związanych z pogarszającym się stanem zdrowia, niewzięcie pod uwagę faktu, że MK i JK ponoszą koszty utrzymania córki – BK, co uzasadnia również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, albowiem przy obliczaniu kwoty dochodu nie uwzględniono alimentów świadczonych na rzecz córki. W odwołaniu SS zarzucono, że organ błędnie obliczył dochód na osobę w rodzinie, jeżeli bowiem ustalono, że syn odwołującego się, BS, zamieszkuje z rodzicami od początku grudnia 2014 roku, to ustalenie opłaty za ten miesiąc powinno ten fakt uwzględniać. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [.] lutego 2016 roku, znak: [.] SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Organ zrekapitulował przebieg postępowania, wyjaśnił w oparciu o jakie akty prawne ustalono miesięczny koszt utrzymania KS w DPS w poszczególnych okresach, oraz kryterium dochodowe w rodzinie, o którym mowa w art. 8 ust. 2 kpt ustawy o pomocy społecznej. SKO zaaprobowało ustalenia i oceny Prezydenta w tym zakresie, jak również ustalenia dotyczące dochodów uzyskiwanych w poszczególnych okresach przez każdą z zobowiązanych osób. Odnośnie zarzutu błędnego ustalenia sytuacji dochodowej za miesiąc grudzień 2014 roku w rodzinie SS, w związku z wprowadzeniem się do mieszkania rodziców BS SKO podało, że stosownie do treści art. 8 ust. 3 ups, dochód warunkujący opłaty za pomoc w DPS ustala się od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana sytuacji finansowej, a więc w analizowanej sytuacji od stycznia 2015 roku. W kwestii złej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i dochodowej sygnalizowanej w odwołaniu MK SKO podało, że może ona mieć znaczenie w postępowaniu o zwolnienie od ponoszenia opłat za pobyt w DPS, to jednak można wszcząć dopiero po ostatecznym ustaleniu zakresu podmiotowego i przedmiotowego tego zobowiązania. Pomocy finansowej udzielanej córce organ nie uznał za świadczenia alimentacyjne w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups, gdyż nie ustalono prawnie kwoty zobowiązania i terminów płatności. W ustawowym terminie decyzję SKO zaskarżył do WSA w Rzeszowie MK. Zarzucił jej naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 2 ups; - art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: niewzięcie pod uwagę sytuacji osobistej i zdrowotnej MK i JK, niewzięcie pod uwagę usprawiedliwionych potrzeb tych osób związanych z pogarszającym się stanem zdrowia, niewzięcie pod uwagę faktu, że MK i JK ponoszą koszty utrzymania córki – BK, niewzięcie pod uwagę kosztów osoby dochodzącej, która pomaga im w codziennych obowiązkach, nieuwzględnienie faktu, że MK złożył wniosek o częściowe zwolnienie z opłaty i obciążenie kwotą 200 zł. Skarżący wniósł o uzupełnienie materiału wyjaśniającego poprzez uwzględnienie oświadczenia pisemnego BW (wnuczki skarżącego), z którego wynika że otrzymuje ona miesięcznie od skarżącego i jego żony kwotę 1200 złotych za codzienną pomoc. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza prawo i z tej przyczyny podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności sąd zwraca uwagę, że pod odwołaniem z dnia [.] stycznia 2016 roku (data sporządzenia) od decyzji Prezydenta z dnia [.] grudnia 2015 roku, znak: [.] podpisały się dwie osoby, tymczasem z treści zaskarżonej decyzji SKO wynika, że rozpoznano odwołanie wyłącznie jednej z nich, to jest MK. Sąd zwraca uwagę, że w petitum odwołania jako "skarżącego" wskazano wyłącznie MK, jednakże już we wstępnej jego części posłużono się sformułowaniem: "Imieniem własnym zaskarżamy..."). Również pod odwołaniem, w oznaczeniu miejsca przeznaczonego na podpisy użyto sfomułowania: "Odwołujący się". Okoliczności te, wobec podpisania odwołania przez dwie osoby przesądzają, że nie zostało ono wniesione wyłącznie przez MK, a rzeczą organu było poczynienie w tym zakresie stosownych ustaleń. Ich brak spowodował, że po pierwsze, nie ustalono tożsamości drugiego z odwołujących się, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, a po drugie, wydano decyzję w trybie art. 138 Kpa, nie rozpoznając jednocześnie odwołania jednej ze stron (o ile organ ustali, że odwołujący się taki przymiot posiada). Użyty w treści art. 138 kpa zwrot "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której..." oznacza, że obowiązkiem organu odwoławczego jest wydać jedną decyzję, rozpoznającą wszystkie odwołania, wobec każdej strony, która zakwestionowała decyzję organu I instancji. Nieuczynienie zadość temu wymogowi stanowi naruszenie art. 138 Kpa. Kolejnym uchybieniem organu drugiej instancji jest naruszenie art. 153 ppsa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b ups w związku z art. 6 pkt 3 i 4 ups. Istota tego uchybienia sprowadza się do niepełnej realizacji oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 maja 2015 roku, sygn. II SA/Rz 1612/14. W uzasadnieniu powolnego wyroku, sąd, odnosząc się do solidarnego obciążenia opłatą wstępnych KS stwierdził: "Z żadnego przepisu art. 61 nie wynika, aby ustawodawca przewidział odpowiedzialność solidarną (...) osoby zobowiązane do odpłatności należy traktować oddzielnie i indywidualnie określać część odpłatności, jaką będzie ponosił dany podmiot" (s. 6 uzasadnienia). Z kolei formułując wskazania ponownego postępowania sąd wskazał: "organ ustali stan faktyczny sprawy mając na względzie dochody każdego wstępnego oddzielnie i kierując się art. 61 ust. 2 ustawy określi części, w jakich będą zobowiązani uczestniczyć w ponoszeniu odpłatności w DPS. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy obu instancji niewłaściwie zinterpretowały i wykonały wskazania sądu. Ustalając obowiązek ponoszenia płat za pobyt KS w DPS organy obu instancji brały pod uwagę faktyczne dochody każdego ze wstępnych i jeżeli przekraczały one kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ups, tj. 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przyjmowały że wstępny zobowiązany jest do uiszczenia opłaty, jeżeli zaś konkluzja w tym zakresie była negatywna, obowiązek taki, w ocenie organów, nie powstawał. Działając w tej formule organy ustaliły, że obie babki KS, tj. ZS i JK, nie są zobowiązane do wniesienia opłat za pobyt wnuka w DPS. Ponieważ dochody dziadków KS, tj. SS i MK przekraczały 300% kryterium dochodowego, ustalono że są oni zobowiązani do wniesienia opłat. Wysokość tych opłat w obu przypadkach ustalono w ten sposób, że obliczono dochód rodziny, stosownie do postanowień art. 6 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 3 i 4 ups, następnie dochód na osobę w rodzinie, stosownie do treści art. 6 pkt 3 ups, od tak otrzymanej kwoty odjęto kwotę stanowiącą 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie pomnożoną przez liczbę osób w rodzinie, i otrzymaną nadwyżką obciążono osobę zobowiązaną do wniesienia opłaty za pobyt KS w DPS. Przyjęty przez organy sposób ustalania osób odpowiedzialnych do wniesienia opłaty za pobyt KS w DPS nie jest prawidłowy. WSA w Rzeszowie, formułując wytyczne dla organów do ponownego rozpatrzenia sprawy, czynił to w kontekście stwierdzonych uchybień, do jakich zaliczono między innymi solidarne obciążenie wstępnych opłatą za pobyt w DPS. Istotą wytycznych było więc takie pokierowanie ponownym postępowaniem, aby stwierdzone uchybienia się nie powtórzyły. Wskazując, że organy powinny uwzględnić dochody każdego wstępnego oddzielnie sąd zastrzegł jednocześnie, że powinny się również kierować art. 61 ust. 2 ups. Stosownie do treści przywołanego przez sąd przepisu: Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; Czyniąc ustalenia weryfikujące, czy każdy ze wstępnych KS jest zobowiązany do wniesienia opłaty za jego pobyt w DPS organy powinny więc: 1. Określić "dochód każdego wstępnego oddzielnie", a więc kierując się art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ups w zw. z art. 6 pkt. 3 i 4 a. ustalić dochód rodziny poprzez zsumowanie dochodów członków rodziny; b. ustalić dochód osoby w rodzinie poprzez podzielenie dochodu rodziny przez liczbę członków rodziny; 2. Rozstrzygnąć, wobec każdego wstępnego, czy jego dochód (dochód osoby w rodzinie) przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie[1]; 3. W razie ustalenia, że dochód wstępnego przekracza próg, o którym mowa w pkt. 2, obciążyć wstępnego opłatą w wysokości przekraczającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; innymi słowy, od ustalonego dochodu osoby w rodzinie wobec każdego ze wstępnych należało odjąć kwotę stanowiącą 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i pozostałą kwotę (nadwyżkę) przyjąć, jako opłatę za pobyt KS w DPS. Uwzględniając wskazane uchybienia Sąd uchylił decyzję SKO. Sąd nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, albowiem stwierdzone nieprawidłowości nie dotyczą ustaleń faktycznych, lecz wynikającego z przepisów prawa sposobu ustalania odpowiedzialności finansowej za pobyt KS w DPS. Uchybienia te mogą być bez wątpienia usunięte w postępowaniu przed organem II instancji. Sąd stwierdza, że poczynione przez organy obu instancji ustalenia w zakresie: miesięcznego kosztu utrzymania KS w DPS w poszczególnych okresach, kryterium dochodowego w rodzinie, o którym mowa w art. 8 ust. pkt 2 ups., dochodów uzyskiwanych w poszczególnych okresach przez każdą z osób, weryfikowanych pod kątem odpowiedzialności z art. 61 ust. 1 ups, są prawidłowe. Sytuacja rodzinna, zdrowotna i dochodowa (poza oczywiście kwestią ustalenia odpowiedzialności finansowej za pobyt wnuka w DPS) państwa J. i M. K., jak również konieczność odpłatnego korzystania z pomocy osób trzecich są w niniejszej sprawie bez znaczenia. Uwzględnienie tych okoliczności może nastąpić w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia od opłat, prowadzonym w trybie art. 64 ups. Prowadząc ponowne postępowanie SKO ustali wszystkie podmioty, które wniosły odwołanie z dnia [.] stycznia 2016 roku (data sporządzenia) od decyzji Prezydenta z dnia [.] grudnia 2015 roku, znak: [.] i wyda decyzję w sprawie rozpoznając wszystkie odwołania (również odwołanie SS) przy uwzględnieniu wskazanego przez sąd w uzasadnieniu sposobu ustalania osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty za pobyt w DPS oraz wysokości samej opłaty. Mając całość powyższego na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił w całości zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. ----------------------- [1] Na dzień orzekania prze organy była to kwota 1368 zł.; kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosiło 456 zł, stosownie do treści § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. 2012r. poz. 823.