II SA/Rz 396/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. D. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 396/15 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. D. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nakazu wykonania robót zabezpieczających. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...], PINB nakazał J. R. rozbiórkę nieużytkowanego budynku nr 2b, usytuowanego na działce nr 839 w P. oraz uporządkowanie terenu, określając termin przystąpienia do rozbiórki i jej zakończenia. J. R. nie zastosował się do terminu określonego w tej decyzji i przystąpił do rozbiórki obiektu przed wyznaczonym terminem. W dniu 8 marca 2012 r. PINB w przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że nieużytkowany budynek nr 2b, objęty nakazem rozbiórki został rozebrany w całości. W trakcie kontroli stwierdzono że przy sąsiednim budynku nr 2a usytuowanym na działce nr 825 posiadającym wspólną ścianę z rozebranym budynkiem 2b zostały wykonane roboty budowlane. Polegały one na wymurowaniu w poziomie strychu na wysokość czterech pustaków ściany zewnętrznej budynku nr 2a, pozostałej części ściany na pełną jej wysokość tj. do szczytu dachu nie wykonano. W ścianie budynku 2a pozostały otwory konstrukcyjne po belkach stropowych w poziomie piwnicy i parteru. W wyniku tych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], nakazał J. R. wstrzymać samowolne prowadzenie robót budowlanych, związanych z rozbiórką nieużytkowanego budynku nr 2b zlokalizowanego na działce nr 839 i jednocześnie nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z rozbiórką tego obiektu. Po przedłożeniu żądanej ekspertyzy, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał J. R.: 1. dokończenie murowania ściany szczytowej budynku usytuowanego na działce nr 839 w P., 2. zamurowanie otworów po rozebranych drewnianych belkach stropowych i innych widocznych otworach sąsiedniego budynku, 3. uporządkowanie terenu poprzez usunięcie gruzu zgodnie z ekspertyzą, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z rozbiórką nieużytkowanego budynku nr 2b zlokalizowanego na działce nr 839 w P. do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. D., J. D. i Z. D., podnosząc, że w zakresie robót do wykonania nie uwzględniono m. in. robót budowlanych zabezpieczających odsłonięte piwnice oraz strop nad nimi, na którym jest posadowiona stacja trafo. Słusznie natomiast zauważono, że budynek nr 2A i 2B był jednym budynkiem, dlatego niezbędna jest ustalenie czy odsłonięta ściana wewnętrzna jest ścianą nośną czy tylko ścianą działową. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2012 r., wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie orzekania – t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo wstrzymał wykonanie robót rozbiórkowych i zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej w kontekście przewidywanych robót zabezpieczających. Ponieważ z ekspertyzy wynikało, że roboty rozbiórkowe zostały wykonane prawidłowo, a do zakończenia prac pozostało wykonanie robót związanych z dokończeniem murowania ściany szczytowej sąsiedniego budynku, zamurowaniem otworów w sąsiednich ścianach budynków oraz uporządkowaniem terenu poprzez usunięcie gruzu, PINB prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych wymienionych w objętej odwołaniem decyzji. A. D. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów prawa budowlanego, w tym art. 47 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nadto skarżący zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie w należyty sposób wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co doprowadziło do wadliwości całego postępowania w sprawie samowolnej rozbiórki budynku wraz z częścią budynku skarżącego. Podał, że przedstawiona przez inwestora ekspertyza, określająca wykonane przez niego samowolnie prace rozbiórkowe jako zgodne z prawem jest błędna w zakresie ustaleń, gdyż rozebrany budynek nie posiadał ściany wspólnej z budynkiem skarżącego pozostając od tego budynku w odległości od 1,5 m do 4 m od granicy działki. Taki stan faktyczny wskazuje, że inwestor dokonał rozbiórki części budynku inwestora, a fakt ten jest akceptowany zarówno przez wydającego ekspertyzę oraz orzekające organy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Rz 1160/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2012 r. W ocenie Sądu sporządzona ekspertyza była zbyt ogólna aby można było uznać ją za wypełnienie obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem PINB z dnia [...] marca 2012 r., a zatem przed wydaniem decyzji organ powinien był przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Uwzględniając skargę kasacyjną wniesioną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. II OSK 1174/13 uchylił ww. wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 1160/12 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podał, że podniesione przez Sąd I instancji zastrzeżenia co do przedłożonej ekspertyzy nie mogły stanowić samoistnej podstawy do uchylenia decyzji organów administracji. Nadto WSA stwierdził, że wątpliwości co do stanu robót i zakresu koniecznych robót powinny być rozstrzygnięte na etapie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jednakże Sąd I instancji nie wskazał jakie to wątpliwości co do stanu i zakresu koniecznych robót mają podlegać wyjaśnieniu i o jakie elementy winna być uzupełniona ekspertyza techniczna, którą Sąd ten uznał za nadmiernie ogólną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kontroli Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem wcześniej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. o sygn. II OSK 1174/13 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Rz 1160/12 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, uznając za błędną dokonaną przez Sąd I instancji ocenę przeprowadzonej ekspertyzy jako nie odpowiadającej wymogom postanowienia, którym nałożono obowiązek jej wykonania. Postanowienie to wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] marca 2012 r. wobec stwierdzenia wykonania rozbiórki nieużytkowanego budynku nr 2b na działce nr 839 obr. [...] przy ul. D. w P. niezgodnie z warunkami decyzji o nakazie rozbiórki z dnia [...] marca 2012 r. Właściwie przyjęły organy, że w tej sytuacji roboty rozbiórkowe zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej i w dalszym postępowaniu znajduje zastosowanie tryb naprawczy określony w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo też zostało wydane wspomniane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2012 r., w którym organ ten wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Zgodnie z sentencją ww. postanowienia ekspertyza ta miała dotyczyć "robót budowlanych związanych z rozbiórką ww. budynku w kontekście robót zabezpieczających odsłonięte elementy wspólnej ściany z budynkiem nr 2a, usytuowanym na działce nr 825 obr. [...]". Z przedłożonej ekspertyzy wynika, że budynek nr 2b został rozebrany w całości - rozebrano więźbę dachową i mury budynku do granicy z działką sąsiednią (zabudowaną budynkiem nr 2a). Niemniej jednak roboty budowlane nie zostały zakończone, gdyż do wykonania pozostało dokończenie murowania ściany szczytowej sąsiedniego budynku, zamurowanie otworów po rozebranych drewnianych belkach stropowych i innych widocznych otworów w sąsiednich ścianach budynku oraz uporządkowanie terenu poprzez usunięcie gruzu. Według autora ekspertyzy odsłonięta ściana sąsiedniego budynku nr 2a wskazuje, że w przeszłości budynek ten i budynek rozebrany były jednym budynkiem. Świadczy o tym zarówno zamurowany obecnie otwór drzwiowy w tej ścianie, jak i układ konstrukcyjny – widoczne otwory po belkach stropowych opartych na odsłoniętej ścianie. W punkcie 3 ekspertyzy biegły stwierdził, że dotychczasowe roboty rozbiórkowe zostały wykonane prawidłowo. Nie stwierdzono bowiem żadnych pęknięć ściany sąsiedniego budynku, a zatem roboty te "powinny być kontynuowane do ich zakończenia". Sąd orzekający w niniejszej sprawie, związany oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powoływanym już wyroku z dnia 28 listopada 2014 r. II OSK 1174/13, stwierdza, że ekspertyza ta zawiera ocenę wykonanych już robót rozbiórkowych, wskazuje również zakres prac koniecznych do wykonania, a zatem odpowiada treści postanowienia PINB z dnia [...] marca 2012 r. W sprawie istnieją jednak wątpliwości, podnoszone również przez skarżącego, co do charakteru i stanu odsłoniętej ściany budynku nr 2a oraz zakresu i sposobu wykonania robót, zwłaszcza w kontekście zawartego w ekspertyzie stwierdzenia, że budynek nr 2a jest w złym stanie technicznym. Z protokołu oględzin z 8.03.2012 r. i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że budynki nr 2a i 2b posiadały wspólną ścianę, która obecnie jest ścianą zewnętrzną (takiego sformułowania nie ma w ekspertyzie, gdzie mowa jest tylko o tym, że był to jeden budynek). Ściana ta posiada liczne otwory w poziomie piwnic jak i na wysokości dawnego stropu powstałe po usunięciu drewnianych belek, a po wymurowaniu ściany do wysokości więźby dachowej zostanie ona dodatkowo obciążona. Istotne jest zatem czy te dodatkowe obciążenia ściany nie wpłyną negatywnie na bezpieczeństwo konstrukcji budynku 2a. Należy przy tym zwrócić uwagę, że autor ekspertyzy nie ustalił dokładnie stanu technicznego fundamentów z uwagi na brak dostępu do piwnic, jednakże biorąc pod uwagę ogólny stan techniczny obiektu przyjął, że ich stan jest zły. Ponadto zarówno opinia biegłego, jak i uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wskazują na chronologię wykonania robót określonych sentencją decyzji. Nie jest wiadome, czy dokończenie murowania ściany szczytowej winno być wykonane jako pierwsze, czy wcześniej należy uzupełnić otwory w tej ścianie, czy też kolejność prac nie ma znaczenia dla wspominanego już bezpieczeństwa konstrukcji budynku 2a. W ocenie Sądu wyjaśnienie tych kwestii, czy to w drodze uzupełnienia opinii, czy też ustaleń własnych organu, ma w sprawie zasadnicze znaczenie. Należy bowiem wskazać, że celem przepisu art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie obiektu lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis powinna kompleksowo odnosić się do wszystkich okoliczności, które zaistniały w toku samowolnie prowadzonych robót budowlanych i załatwiać sprawę w taki sposób, aby po zrealizowaniu nakazu zaistniał szeroko pojęty stan zgodności z przepisami, bez konieczności prowadzenia innego postępowania na podstawie tego przepisu w związku z nieprawidłowościami, które zaistniały lub z dużym prawdopodobieństwem mogą zaistnieć właśnie na skutek tych robót, a co do których organ nie wypowiedział się w decyzji nakładającej na stronę obowiązek z art. 51 ust. 1 ustawy. Rozstrzygnięcie takie winno zostać zatem wydane w oparciu o stan faktyczny sprawy ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, czego w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie dopełniono. Wyjaśnienia wymaga też podnoszona w odwołaniu sprawa lokalizacji stacji trafo i związanego z tym ewentualnego wpływu nakazanych robót na zagrożenie bezpieczeństwa. Z odwołania wynika, że stacja ta znajduje się w budynku nr 2a blisko odsłoniętej ściany, na stropie nad piwnicami. Tymczasem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że "rozebrany budynek znajdował się w złym stanie technicznym, a stacja trafo nie była zlokalizowana w części rozebranego obiektu". W istocie ani skarżący, ani uczestnik postępowania A. S.A. nie twierdzili, że stacja ta zlokalizowana jest w budynku 2b objętym nakazem rozbiórki, lecz informowali o możliwym zagrożeniu stacji w budynku 2a prowadzonymi samowolnie robotami rozbiórkowymi. Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, tj. z uchybieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny. Uchybienie to niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem od ustalenia wskazanych przez Sąd okoliczności uzależniona jest treść nakazu wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to zaś obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2012 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze. Rozpatrując ponownie sprawę organ wyjaśni opisane wyżej kwestie budzące wątpliwości Sądu, a następnie wyda rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odnosząc się w jego uzasadnieniu również do tych kwestii.