II SA/Rz 399/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w P., obręb [...], oznaczonej jako część działki nr 1436 o pow. 0,0969 ha, stanowiącej własność Gminy [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, aktem notarialnym z dnia 4 marca 1983 r. E. W. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości działki nr 116 o pow. 0,1570 ha i nr 123 o pow. 0,03 ha położone w P. obr. [...], jako niezbędne pod budownictwo spółdzielcze Osiedla [...]. Wnioskiem z dnia 4 września 2009 r. o jej zwrot wystąpiły do Prezydenta Miasta [...] spadkobierczynie byłego właściciela, tj. K. R., T. G., A. S. i M. S. Wojewoda [...] podjętym na podstawie art. 142 ust. 2 u.g.n. postanowieniem wyłączył od załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydenta M. [...] i wyznaczył w jego miejsce Prezydenta M. [...], który decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] odmówił zwrotu tej nieruchomości z powodu utraty władztwa nad nią przez Skarb Państwa i Gminę [...], wobec czego jej zwrot jest niemożliwy nawet gdyby była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda [...] na skutek odwołań wnioskodawczyń decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji stwierdzając brak przeprowadzenia przez niego postępowania wyjaśniająco – dowodowego co do realizacji celu wywłaszczenia, nakazując jednocześnie sporządzenie w sprawie dokumentacji geodezyjno – prawnej. Wniesiona na te decyzję skarga [...] SM została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1171/10. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent M. [...] w dniu [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wydał decyzję o numerze i rozstrzygnięciu tożsamym ze swoją wcześniejszą decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 1993 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności działek nr 116/1 i 123, po czym aktem notarialnym z dnia 18 czerwca 2001 r. Gmina przekazała je na okres 99 lat w użytkowanie wieczyste [...] SM /działki te odpowiadają obecnie części działki nr 1436, obr. [...]/. Realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w okresie od 29 lutego 1984 r. do 31 lipca 1985 r., przy czym w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że na części działki nr 1436 objętej wnioskiem o zwrot znajduje się asfaltowa droga dojazdowa do pawilonów handlowych zlokalizowanych przy blokach mieszkalnych przy ul. G., miejsca parkingowe z kostki brukowej, pas zieleni od strony ul. G. z drzewami i krzewami, fragment budowli czerpni powietrza oraz pas zieleni od strony pawilonów handlowych. Uzasadniając swoją decyzję Prezydent M. [...] powołał się na regulujące materię zwrotu przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd (m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2007 r. II SA/Rz 775/06), że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla infrastruktura obejmująca obiekty handlowe, ciągi piesze i komunikacyjne, tereny zielone oraz inne obiekty składające się na infrastrukturę osiedla. Stan zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości świadczy o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany z zachowaniem terminów określonych w art. 137 u.g.n., tj. inwestycję rozpoczęto w okresie 7 i zakończono przed upływem 10 lat od daty jej sprzedaży na rzecz SP przez E. W. W odwołaniu od decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wnioskodawcy podnieśli, że na części działki nr 1436 cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co bezsprzecznie można stwierdzić na podstawie załącznika graficznego do decyzji wywłaszczeniowej, a zatem odmowa jej zwrotu jest bezzasadna. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając ją za zgodną z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W jego ocenie zarzut odwołania nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż odwołujący się nie przedstawili żadnych dowodów na poparcie swej tezy, a przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające bezspornie wykazało, że na przedmiotowych działkach cel wywłaszczenia został zrealizowany i brak jest ustawowych przesłanek do ich zwrotu. Organ odwoławczy podzielił pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkie inne obiekty i urządzenia techniczne składające się na infrastrukturę osiedla, jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła K. R., reprezentowana przez radcę prawnego P. Z., który zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, zarzucił jej naruszenie: - art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, - art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez niedostateczne zbadanie przesłanek w tym przepisie wymienionych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik K. R. wskazał, że dyspozycja przepisu art. 137 ust. 2 u.g.n. obliguje organ rozpatrujący wniosek o zwrot nieruchomości do zbadania, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na jej części oraz czy pozostała część niewykorzystana na cel wywłaszczenia powinna podlegać zwrotowi. Wnioskodawcy złożyli wniosek o zwrot właśnie takiej części działki nr 1436, która jest niezabudowana budynkami mieszkalnymi i ma walor samodzielności, biorąc pod uwagę całą infrastrukturę istniejącą w ramach wybudowanego tam osiedla. Oprócz niezbadania całokształtu sprawy z powodu braku kompletnej oceny pod kątem możliwości zwrotu części działki, organ nie ustalił także, czy rzekoma infrastruktura osiedlowa mieściła się w celu wywłaszczenia i kiedy ona powstała. Szczególne znaczenie dla sprawy ma, czy w decyzji ustalającej warunki zabudowy osiedla przewidziane było wybudowanie parkingu i drogi dojazdowej do pawilonów handlowych. Organ w tym zakresie poczynił jedynie ogólne ustalenia, nie porównując wybudowanej infrastruktury z zakresem i planami określonymi w decyzji będącej podstawą realizacji inwestycji oraz do samego wywłaszczenia. Mimo że celem wywłaszczenia było wybudowanie osiedla w zabudowie spółdzielczej nie oznacza to, że cała nieruchomość została użyta zgodnie z tym celem tylko z tego powodu, że stała się przedmiotem władania spółdzielni która zrealizowała inwestycję. Brak jest bowiem domniemania, że wszelkie nieruchomości stanowią infrastrukturę osiedlową tylko z tego powodu, że są w użytkowaniu spółdzielni, jeżeli biorąc pod uwagę główny cel wywłaszczenia jakim było wybudowanie wielorodzinnych budynków mieszkalnych, osiedle to mogłoby w normalny sposób funkcjonować bez części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony w kontrolowanym postępowaniu należy rozpatrywać na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zostało odjęte na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 Dział III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie w/w ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stosownie do treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Można żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do treści art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. W postępowaniu objętym kontrolą ustalenie celu dokonanego wywłaszczenia i jego realizacji oraz zakresu ma rozstrzygające znaczenie, ponieważ pozostałe przesłanki zwrotu nieruchomości były bezsporne. Na organie administracji publicznej rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o zwrot jest część nieruchomości, którą Skarb Państwa nabył aktem notarialnym z dnia 4 marca 1983 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.). Z treści tego aktu notarialnego wynika, że nieruchomość ta oznaczona jako działki nr 116 i nr 123 o łącznej powierzchni 0,187 ha w obrębie miasta [...] przeznaczona była zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] marca 1980 roku pod budowę Osiedla "[...]" w P. Działki nr 113 i nr 123 weszły następnie w skład działki oznaczonej nr 1436. Jak ustalono w trakcie postępowania administracyjnego Osiedle "[...]" w P. zostało wybudowane z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 137 ustawy. Natomiast na części działki nr 1436 wnioskowanej do zwrotu znajduje się asfaltowa droga dojazdowa do pawilonów handlowych, miejsca parkingowe, pas zieleni i fragment budowli czerpni powietrza. Stanowisko doktryny oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 cyt. ustawy nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne lecz również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura. Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje wykonanie również obiektów handlowych, ciągów pieszych i komunikacyjnych, terenów zielonych, jak również innych obiektów służących mieszkańcom osiedla. Zdaniem Sądu cel wywłaszczenia został osiągnięty, zatem brak podstaw do przyjęcia zbędności nieruchomości objętej wnioskiem. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.