II SA/Rz 4/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. B. i S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata A. S. z Kancelarii Adwokackiej [...] wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. W dniu 20 grudnia 2010 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] dokonali kontroli na działce o nr 314 w miejscowości B. będącej własnością R. i P. M. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. organ nadzoru budowlanego zobowiązał R. i P. M. do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonywanych robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu na działce nr 314 w miejscowości B. z uwzględnieniem odprowadzenia wód opadowych. Strony zobowiązane tym postanowieniem przedłożyły w dniu 27 kwietnia 2011 r. ocenę techniczną opracowaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr L.dz. [...], umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy wykonywaniu utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr 314 położonej w miejscowości B. uzasadniając to jego bezprzedmiotowością. W uzasadnieniu przytoczonej decyzji stwierdzono, że z oceny technicznej opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane wynika, że wykonanie utwardzenia części działki nr 314 zostało wykonane zgodnie ze sztuką i przepisami, a jego dalsza eksploatacja nie będzie powodować szkód dla działek sąsiednich. Udział terenu biologicznie czynnego jest wystarczający do przyjęcia wody powierzchniowej z terenu utwardzonego, zaś rosnące w pobliżu utwardzenia drzewa i krzaki dodatkowo wspomagają chłonność podłoża. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele działki sąsiadującej z działką nr 314 – M. i S. B. Ich zdaniem decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], postanowił utrzymać w mocy rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania dotyczącego legalności robót budowlanych. Według organu odwoławczego nie można kwestionować faktu, że utwardzenie części działki nr 314 kostką brukową zostało wykonane bez przewidzianego prawem zgłoszenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, iż przedmiot postępowania został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną. Wykonane utwardzenie części działki może być dopuszczone do dalszej bezpiecznej eksploatacji. Odwodnienie utwardzeń jest realizowane powierzchniowo na teren działki biologicznie czynny. Spadek terenu dojazdu i miejsca postojowego skierowany jest w kierunku południowym. Miejsce postojowe nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Organ odpowiadając na zarzuty S. i M. B. stwierdził, że w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych bez zgłoszenia winien mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ wykonane roboty budowlane z technicznego punktu widzenia są prawidłowe to brak jest przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zauważono również, że ocena techniczna została sporządzona przez osobę z właściwymi uprawnieniami a więc osobę posiadającą przygotowanie zawodowe do oceny zaistniałego stanu faktycznego. Sposób odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku R. i P. M. nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. B. i S. B. W obszernej skardze skarżący przytoczyli szczegółowo poszczególne etapy sprawy prawidłowości robót budowlanych. Za podstawowe zarzuty skargi uznano, w szczególności, to że decyzja nie posiada podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego. Treść decyzji nie posiada wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego, a to w przypadku umorzenia postępowania ma zasadnicze znaczenie. Prowadzone postępowanie narusza także zasady ogólne K.p.a., a w szczególności art. 7 i art. 9 tego kodeksu. Sformułowano również szereg zarzutów wobec protokołu kontroli, załącznika do protokołu oraz Oceny technicznej wykonania robót budowlanych związanych z utwardzeniem działki części działki nr 314w miejscowości B. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucono także naruszenie następujących przepisów prawa: 1) § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym "Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione", a taka zmiana dokonana została na terenie działki nr 314. 2) art. 5 ust. 1 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez uznanie jako zgodnego z prawem niewłaściwego usytuowania na terenie działki nr 314 urządzeń budowlanych służących budynkowi mieszkalnemu (dojazdy i miejsce postojowe) oraz niezapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania wykonanych urządzeń budowlanych uzasadnionych interesów osób trzecich, 3) art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, przez - niewydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź - niewydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania mimo dowodów świadczących o wykonaniu robót budowlanych niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, 4) art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, przez niedopełnienie obowiązków nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem Prawa budowlanego a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno- budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, 5) przepisu art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że zostały dostatecznie wyjaśnione wszelkie wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych oraz ich stanu technicznego, dopuszczenie do obiegu administracyjno-prawnego oceny technicznej niedostatecznie wyjaśniającej sprawę będącą jej przedmiotem, nie wezwanie do jej uzupełnienia oraz nie zlecenie dodatkowych ocen lub ekspertyz i w rezultacie przez błędne przyjęcie, na podstawie m.in. oceny technicznej i rozprawy, że przedmiotowe utwardzenie "wykonane zostało zgodnie ze sztuką budowlaną i może być dopuszczone do dalszej bezpiecznej eksploatacji", zaś "wody opadowe z nawierzchni wykonanych utwardzeń nie powodują szkody dla szkody dla działki i budynków znajdujących się na działce nr 316", 6) przepisu art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez nieprzeprowadzenie pełnej kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, w związku z nieodniesieniem się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu do decyzji z dnia 31 lipca 2011 r. oraz w pismach składanych w trakcie prowadzonych postępowań oraz brakiem wnikliwej analizy zgromadzonych dowodów, 7) art. 7, 8, 9 i 77 § 1, 107 § 3 kpa polegające na nienależytym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i stanu faktycznego mając na względzie uzasadnione potrzeby skarżących, nie wzięcie pod uwagę wszystkich zgromadzonych dowodów, błędną ocenę zgromadzonych dowodów oraz niewystarczające uzasadnienie faktyczne wydanych decyzji administracyjnych, 8) art. 105 § 1 kpa przez nie wzięcie pod uwagę wszystkich zgromadzonych dokumentów, w szczególności "Oceny ..." wskazującej na złamanie prawa, w dalszej konsekwencji umorzenie postępowania w oparciu o jego bezprzedmiotowość, która nigdy nie miała miejsca. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem zarzuty i argumenty zawarte w skardze nie wnoszą nowych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga S. B. i M. B. zostaje oddalana, gdyż przy jej rozpoznawaniu nie dopatrzono się naruszeń prawa mogących skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Stosownie to tego artykułu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu nadzoru budowlanego o umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie legalności robót budowlanych. Podstawy materialnoprawne kontrolowanej decyzji zawierają unormowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwana dalej Pr.bud.). Sąd podziela stanowisko organów nadzoru architektoniczno – budowlanego, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do określania wobec inwestorów skutków prawnych przy użyciu art. 51 Pr.bud. Powołany przepis należy zastosować wobec robót budowlanych, które zostały wykonane bez wymaganego przez prawo zgłoszenia. W przypadku robót budowlanych już zrealizowanych, nakaz rozbiórki może wchodzić w grę tylko w wypadku, gdy zrealizowane roboty budowlane w ogóle nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.). Jeżeli natomiast zostanie stwierdzony taki stan robót, który narusza prawo, ale w stopniu pozwalającym dostosować obiekt budowlany do tego, co wynika z przepisów budowlanych, właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.). Sytuacje wyżej opisane nie miały miejsca, co uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. O tym przekonaniu świadczy treść oceny technicznej wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki nr ewidencyjny 314 w miejscowości B. Według autora tej ekspertyzy wykonane utwardzenia części działki nr ewidencyjny 314 w postaci wyłożenia kostką brukową na podbudowie żwirowej zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i może być dopuszczone do dalszej bezpiecznej eksploatacji. Biegły odpowiadając na zarzuty dotyczące biegu wód opadowych stwierdził, że wody opadowe z nawierzchni wykonanych utwardzeń nie powodują szkody dla działki i budynków znajdujących się na niej. Należy też dodać, że organy wzywając inwestorów do przedłożenia ekspertyzy prawidłowo zastosowały w sprawie normę art. 81c Pr.bud. Według wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1055/07 (LexPolonica nr 2079307), przed wydaniem decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.), organ nadzoru budowlanego mając wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego, chcąc dokładnie ustalić stan faktyczny budowy i ewentualne możliwości jej legalizacji, powinien przed wydaniem decyzji skorzystać z możliwości jakie daje przepis art. 81c Pr.bud. Dowód w postaci opinii eksperta z zakresu budownictwa (kopia stosownego zaświadczenia w aktach administracyjnych) potwierdza, że kwestionowane przez skarżących roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem. Nie było podstaw do tego aby wydawać nakaz rozbiórki czy wymagać od inwestorów wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Innymi słowy, nie zaistniały okoliczności uprawniające organ do zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. Podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia prawa nie znajdują pokrycia w zebranym przez organ materiale dowodowym. Strony nie przedstawiły opinii biegłego podważającej stanowisko wyrażone w postępowaniu wyjaśniającym przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Podnoszone przez nich kwestie zakłócenia stosunków wodnych mogą stanowić przedmiot odrębnego postępowania, jeżeli zostanie wykazane, że wykonane roboty rzeczywiście spowodowały zmiany spływu wód opadowych ze szkodą dla działek sąsiadujących. Sąd rozpoznając sprawę nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego oraz procesowego. Organ odwoławczy na etapie rozpoznawania sprawy zapewnił wszystkim stronom udział w czynnościach wyjaśniających. Świadczy o tym fakt przeprowadzenia rozprawy w dniu 15 listopada 2011 r., o której zawiadomiono zarówno inwestorów jak i strony odwołujące się. Decyzję wydaną w drugiej instancji prawidłowo doręczono wszystkim stronom postępowania. Resumując, należy stwierdzić, że wydana w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. decyzja o umorzeniu postępowania nie narusza prawa. Organ mając na uwadze wyniki postępowania wyjaśniającego nie miał prawnych możliwości do zastosowania przepisów zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. Stan wykonanych robót budowlanych odpowiada obowiązującym regulacjom a to musiało spowodować wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych. Wobec powyższych argumentów prawnych i faktycznych skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).