II SA/Rz 404/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi L. E. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata M. K. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem skargi L. E. jest postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu 18 października 2012 r. L. E. pismem o nr [...] o dacie 18 września 2012 r., zwróciła się do Prezydenta Miasta o ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego art. 104 k.p.a., dotyczących czynności meldunkowych w budynku nr [...] przy ul. S. w K. będącym we współwłasności ułamkowej niewydzielonej sądownie. Strona wniosła o zastosowanie przepisów K.p.a oraz o rozpatrzenie jej żądania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 września 2010 o ewidencji ludności (Dz.U. z dnia 19 listopada 2010 r. Nr 217, poz. 1427). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Wojewoda uznał zażalenie dotyczące nie załatwienia powyższej sprawy L. E. za uzasadnione i wyznaczył organowi pierwszej instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 marca 2013 r. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustalenie praw i obowiązków dotyczących czynności meldunkowych w budynku przy ul. S. [...] w K. oraz o zakazie meldowania osób w przedmiotowym lokalu z uwagi na brak przepisu materialnego do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie daje żadnej podstawy prawnej do wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni. Z tej przyczyny organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wojewoda po rozpoznaniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. przychylił się do stanowiska organu I instancji, że przepisy ustawy o ewidencji ludności nie daje żadnej podstawy prawnej do wszczęcia postępowania i wydania decyzji o ustalenie praw i obowiązków współwłaściciela budynku przy ul. S. [...] w K. dotyczących czynności meldunkowych. Konieczność dokonania zameldowania nie jest jego zdaniem uzależniona od uregulowania sporów majątkowych. Obowiązek meldunkowy, nie jest też uzależniony od charakteru tytułu prawnego do lokalu zamieszkiwanego przez określone osoby. Ustawa nie uzależnia dopuszczalności zameldowania od posiadania tytułu prawnego do danego lokalu. Przedstawione przy zameldowaniu "potwierdzenie pobytu w lokalu" dokonywane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, to potwierdzenie okoliczności faktycznej (pobytu w lokalu), a nie potwierdzenia prawa do przebywania danej osoby w lokalu. Wojewoda podał, że potwierdzenie pobytu w lokalu może dokonać jeden ze współwłaścicieli. Gdyby zaś miało ono charakter oświadczenia woli, wówczas, istotnie, powinno być dokonane przez wszystkich (a przynajmniej większości) współwłaścicieli. W przypadku braku porozumienia między nimi spór winien rozstrzygać sąd powszechny (czynności przekraczające zwykły zarząd), a nie organ administracji. Meldunek nie narusza zatem praw współwłaściciela do decydowania o rzeczy wspólnej. Meldunek nie narusza też praw właścicieli czy współwłaścicieli w rozumieniu art. 21 i 64 Konstytucji RP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie L. E. wniosła o uchylenie postanowień obydwu instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 a k.p.a. i jego zastosowanie oraz uzasadnienie, 2) przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, 3) praworządności poprzez nieprzestrzeganie procedury postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego, opartej jedynie na pismach i postanowieniu organu I instancji, 4) praworządności określonych w art. 21, 64, 50 i 32 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie praw strony postępowania. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że są one chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje Skarga okazała się niezasadna, co obliguje Sąd do jej oddalenia. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organy administracji zastosowały względem strony skarżącej art. 61a § 1 K.p.a. Według treści tej normy gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Inną uzasadnioną przyczyną skutkującą odmową wszczęcia postepowania jest brak przedmiotu sprawy w rozumieniu art. 1 k.p.a. Powyższy przepis wyznacza zakres przedmiotowy K.p.a. Innymi słowy, jeżeli strona żąda wydania decyzji administracyjnej w sprawie, w której przepisy prawa nie przewidują tej formy działania organu, to nie można wszcząć i prowadzić postępowania ze względu na oczywistą bezzasadność żądania. Jeżeli już z treści podania wynika, że dotyczy ono sprawy nie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. a nie decyzji na podstawie art. 105 § 1 tego kodeksu. WSA w tym składzie podziela pogląd wypowiedziany przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, iż przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów, o których mowa w art. 61a k.p.a., dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Jeżeli przepisy prawa materialnego nie wyposażają organu w kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, w której podanie wpłynęło, to odmowa wszczęcia postępowania jest odmową w pełni uzasadnioną. Dla Sądu nie ulega wątpliwości, iż żądanie sformułowane przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 18 października 2012 r. i potwierdzone w treści zażalenia z dnia 27 lutego 2013 r., nie podlegało rozpoznaniu przez organ w trybie decyzji administracyjnej. Warto przypomnieć, że strona domagała się w tych podaniach wydania decyzji o ustaleniu praw i obowiązków dotyczących czynności meldunkowych w budynku przy ul. S. [...] w K. będącym we współwłasności kilku współwłaścicieli w wielkościach ułamkowych nie wydzielonych sądownie. Żaden z przepisów obowiązującego prawa, a przede wszystkim przepisy obowiązującej ustawy o ewidencji ludności nie zawiera normy kompetencyjnej przewidującej możność rozstrzygania w trybie przewidzianym dla postępowania administracyjnego ogólnego o prawach i obowiązkach właścicieli lokali dotyczących czynności zameldowania. Rozstrzyganie o istnieniu uprawnień właściciela lub współwłaściciela lokalu w zakresie czynności potwierdzania przebywania w lokalu osób trzecich nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w formie decyzji administracyjnej. O uprawnieniach i obowiązkach prawnych współwłaściciela lokalu organ rozstrzyga w ściśle określonych sytuacjach, zaś kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej organ administracji nie może domniemywać. O jej istnieniu nie przesądza treść złożonego podania. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.; zwana dalej u.e.l.) w części dotyczącej wykonania obowiązku meldunkowego upoważniają organ do wydania decyzji administracyjnej w ściśle określonych przypadkach. Decyzję o wymeldowaniu osoby wydaje się w przypadku gdy nie dopełniła ona obowiązku meldunkowego i opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego dłużej niż trzy miesiące. Kolejny przypadek zaistnieje wówczas gdy powstaną wątpliwości co do tego czy pobyt w lokalu określonej osoby ma charakter pobytu stałego bądź czasowego. Ponadto organ orzeka w drodze decyzji o zameldowaniu czy wymeldowaniu osoby jeżeli zgłoszone dane budzą jego zdaniem wątpliwości. Podstawę do wydania opisanych decyzji orzecznictwo jak i doktryna prawa wyprowadza z treści art. 8 ust. 2, art. 15 ust. 2 oraz art. 47 ust. 2 u.e.l. Pozostałe czynności w tym zameldowanie jak i wymeldowanie z miejsca pobytu czasowego lub stałego następuje w drodze czynności mniej sformalizowanych niż decyzja bo w formie czynności materialno - technicznej. Nie ulega wątpliwości, iż współwłaściciel lokalu posiada interes prawny w postępowaniach kończących się wymienionymi decyzjami, co oznacza że należy traktować go za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Jednakże nie może on wymagać aby organ meldunkowy wydał decyzję administracyjną, która wyposażałaby go w uprawnienie do wyrażania zgody na dokonywanie czynności zameldowania w lokalu, a tego w istocie żądała strona skarżąca w składnych w toku postępowania administracyjnego pismach twierdząc, że potwierdzenie pobytu w lokalu ma charakter czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością. Sąd podkreśla, że dla czynności zameldowania przepisy u.e.l. nie wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli a jedynie złożenia przez jednego z nich potwierdzenia przebywania określonej osoby w lokalu. Nie tylko brak potwierdzenia w lokalu pobytu osoby ale brak wyraźnej zgody współwłaściela na zameldowanie nie stanowi przeszkody do dokonania zameldowania w lokalu. Czynności rejestracji stanu przebywania osób fizycznych na stałe lub czasowo nie zostały uzależnione od wykazywania tytułu prawnego przez osobę meldowaną a tym bardziej od zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie czynności zameldowania. Potwierdzenie przebywania w lokalu jest, jak trafnie zaważa organ, wyłącznie oświadczeniem wiedzy a nie woli właściciela. O tych kwestiach strona była szczegółowo informowana przez organ w toku postępowania administracyjnego. Reasumując, żądanie strony skarżącej wyrażone w piśmie z dnia 18 października 2012 r. nie dotyczyło sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.. Dlatego ewentualna decyzja organu rozstrzygająca merytorycznie o zasadności podania wnioskodawczyni naruszałaby prawo w stopniu rażącym, skoro zostałaby wydana bez wyraźnej podstawy prawnej. Decyzja wydana bez podstawy prawnej jest decyzją nieważną o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie niepodlegającej załatwianiu w formie decyzji administracyjnej znajduje uzasadnienie w art. 61a § 1 k.p.a.. WSA rozpoznając zarzuty strony skarżącej nie dostrzegł w działaniach organów naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, które pozwalałby na uchylenie lub stwierdzenie nieważności wydanych na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowień. Sąd nie może zarzucić organom, że nie podejmowały próby wyjaśnienia skarżącej kwestii związanych z prowadzeniem ewidencji ludności. Dowodem zachowania przez organ zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa czy informowania strony o wszystkich dotyczących jej prawach i obowiązkach jest m.in. pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr[...], w którym wyjaśniono L. E., iż wykonanie obowiązku zameldowania nie jest uzależnione od zgody osób posiadających tytuł prawny do lokalu, zaś postępowanie administracyjne nie stanowi sposobu rozwiązania nieporozumień pomiędzy współwłaścicielami lokalu. Sąd rozpoznając skargę L. E. nie doszukał się innych niż podniesione w skardze naruszeń przepisów prawa, mogących skutkować skasowaniem wydanych w sprawie aktów administracyjnych. Z tych podstaw orzeczono o oddaleniu skargi L. E. w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pełnomocnikowi strony orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.