II SA/Rz 405/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2004r nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 1993r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych na terenie wsi J. P. i J. P. poszerzonego o grunty wsi B., D., D., H., H., H., H., K., L., M., S., S., W. i Z., w części dotyczącej działek położonych w J.: - działki nr 604 o pow. 0,3938 ha wydzielonej w wyniku scalenia gruntów dla B. i S. G., - działki nr 600 o pow. 1,5037 ha wydzielonej w wyniku scalenia dla W. S. /aktualnie należącej do K. S., J. S., A. S. i małoletniej S. S./, - działki nr 602 wydzielonej w wyniku scalania gruntów dla Gminy J., - działki nr 605 o pow. 0,3069 wydzielonej w wyniku scalenia dla B. i E. J. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – zwana dalej k.p.a. oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz .U z 1989r., Nr 58, poz. 349 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie ustawą scaleniową. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, na wniosek B. i S. G. wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 1993r. dotyczącej scalenia gruntów w zakresie działki nr 604, będącej własnością wnioskodawców. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2001r., utrzymaną w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stwierdził w części nieważność decyzji scaleniowej. Na skutek skargi Gminy J. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2002 r., sygn. II SA 2554/01, stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, uznając, iż w sprawie orzekały organy niewłaściwe, właściwym do rozpoznania wniosku było samorządowe kolegium odwoławcze. W dalszej kolejności wniosek B. i S. G. rozpoznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją własną z dnia [...] września 2003 r., stwierdziło nieważność wymienionej na wstępie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w części dotyczącej działek: nr 604, 600, 602 i 605. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1528/03, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2003 r. W uzasadnieniu stwierdzono, iż uczestnikiem postępowania scaleniowego był W. S., który wraz ze swoją żoną H., przekazał aktem darowizny Nr Rep. [...] działkę nr 600 swojemu synowi K. i jego małżonce J., zmarłej [...].05.2001 r. Ogół praw i obowiązków nabyli po niej K. S., córka J. i małoletnie córki A. i S. S. po ¼ części. W postępowaniu nie brała udziału J. S. (przy założeniu że interesy małoletnich A. i S. reprezentował ich przedstawiciel ustawowy K. S.), co czyni obie decyzje Kolegium wadliwymi i stanowi w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Kolejną decyzję w sprawie Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] sierpnia 2004 r., stwierdzając podobnie jak poprzednio nieważność wymienionej na wstępie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w części dotyczącej działek: nr 604, 600, 602 i 605. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...].08.2004 r. Sprawa ponownie była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. II SA/Rz 896/04 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...].12.1993 r. jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Zgoda taka była konieczna, albowiem grunt oznaczony poprzednio jako działka nr 839/3 był zabudowany, co wynika z faktu, iż na działce tej znajdował się budynek wraz z przyłączem kanalizacyjnym i studzienką. Sąd uznał za słuszne argumenty Kolegium dotyczące braku zgody właścicieli działki nr 604 na objęcie tego gruntu scaleniem, zakwestionował natomiast jako przedwczesne stwierdzenie o zabudowanym charakterze gruntu. W nawiązaniu do orzecznictwa Sąd wskazał, że w przypadku gruntów pod zabudowaniami należy uwzględnić, iż nie chodzi tylko o grunty znajdujące się pod samymi budynkami, ale też stanowiące podwórze i niezbędny obszar przyległy, służący właściwemu wykorzystaniu budynków. Podzielając w/w orzecznictwo Sąd uzupełnił je stwierdzeniem, iż gruntem zabudowanym w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej jest grunt nie tylko wokół zabudowań, ale wszelkich obiektów budowlanych znajdujących się na gruncie, dla których przepisy odrębne ustanawiają normy odległościowe w stosunku do granicy działki sąsiedniej. Odległości te, liczone jako minimalne dla obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej, przesądzają o "zabudowanym" charakterze gruntu. Przepisami tymi jest natomiast Prawo budowlane wraz z aktami wykonawczymi dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. W następstwie tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2005 r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. Ta decyzja również była zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 593/05 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd przyjął, iż nie zostały wykonane wytyczne zawarte w poprzednim wyroku WSA z dnia 10.02.2005 r. sygn. II SA/Rz 896/04. Organ ograniczył się tylko do ponownej analizy akt oraz przytoczenia przepisów art. 3 pkt 1 i pkt 9 ustawy Prawo budowlane definiującego pojęcie obiektu budowlanego oraz urządzenia budowlanego. Ponadto wskazał, że warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie wykazując czy te warunki zostały spełnione. Nadto organ nie ustalił położenia urządzeń technicznych zawiązanych z budynkiem mieszkalnym, które w jego ocenie stanowią wspólnie obiekt budowlany w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 1993 r. w części. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że B. i S. G. za posiadany przed scaleniem grunt o wartości szacunkowej 106.35 jednostek szacunkowych otrzymali po scaleniu grunt o wartości szacunkowej 109.34 jednostek szacunkowych. W obszarze scalenia znajdowały się grunty zabudowane budynkiem mieszkalnym stanowiące ich współwłasność, oznaczone przed scaleniem jako działki o nr 838/1 i 839/3 o łącznej powierzchni 0,41 ha. Z karty uczestnika scalenia wynika, że grunty położone w kompleksie nr 21, określone jako działka budowlana wraz z gruntem ornym miały pozostać w dotychczasowym stanie. Z przedscaleniowej mapy ewidencji gruntów oraz mapy poscaleniowej wynika, że z działek 838/1 i 839/3 została wydzielona działka 604 o powierzchni 0,3938 ha. Tym samym przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami p. G. i p. S. zasadniczo różni się od tego sprzed scalenia, czego dowodem jest zmiana granic działki zabudowanej G. i uszczuplenie powierzchni ich działki siedliskowej o około 0,02 ha. Ponadto na gruncie przedscaleniowym (oznaczonym jako 839/3), który obecnie znajduje się poza obszarem działki nr 604 (na działce 602), usytuowany jest przyłącz kanalizacyjny wraz ze studzienką kanalizacyjną do budynku mieszkalnego, które to urządzenia stanowią całość użytkowo – techniczną. Z poczynionych w trakcie oględzin ustaleń wynika, iż działka o nr 893/3 była zabudowana budynkiem mieszkalnym (ozn. nr 125) o całkowitej powierzchni 211 m² zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę z 1987 r. Na podstawie przeprowadzonych oględzin organ stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny wraz z wymienionymi instalacjami i urządzeniami technicznymi stanowią obiekt budowlany o jakim mowa w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w stosunku do którego rozporządzenie wykonawcze określa normy odległościowe. Grunty, na których posadowiony jest obiekt budowlany, stanowią grunty zabudowane a normy odległościowe zostały zachowane. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej objęcie scaleniem gruntu zabudowanego uzależnione jest od wniosku i zgody właściciela, a zgoda taka nie może być domniemana, musi być udzielona wyraźnie. W sytuacji, gdy brak jest stosownej deklaracji B. i S. G., a projekt ogólny scalania gruntów wsi J. i J. zakłada, iż grunty zabudowane pozostaną w stanie dotychczasowym, decyzja o scaleniu gruntów w części dotyczącej działek o obecnej numeracji – 604 i 602 , a co się z tym wiąże działek o nr 605 i 600, rażąco narusza art. 2 ust. 3 wspominanej ustawy. Nie zgadzając się z powyższą decyzją K. S. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze zarzucił, iż organ nie doręczył ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2007r. J. S., która jest stroną postępowania. Nie zastosował się do orzeczenia WSA w Rzeszowie z dnia 20.06.2006 r. sygn. akt II SA/Rz 593/05, bowiem do chwili obecnej nie zwrócił skarżącemu zasądzonej kwoty 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto organ wyznaczając oględziny naruszył przepis art. 79 k.p.a., bowiem nie doręczył wszystkim stronom postępowania - mianowicie J. i A. S. zawiadomień o oględzinach. Ponadto organ nie zwrócił uwagi na fakt, że droga oznaczona jako działka nr 837/2 została włączona do działki nr 607 i stanowiła dojazd do drogi nr 617, która to była drogą wspólną. Ugodą droga ta została przeniesiona ze strony południowej działki 604 na stronę północną pomiędzy działkę 604 a 600. O takim stanie faktycznym wiedzieli p. G. nabywając działkę. W 1998 roku geodeta na ich wniosek poprzez wbite graniczniki wyznaczył przebieg granicy pomiędzy działką nr 604 a działką 600 i do chwili śmierci ojca skarżącego – W. S., tak ustalony podczas scalenia stan faktyczny był honorowany. Droga nr 837/2 jest drogą konieczną dla skarżącego i stanowi dojazd do budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych i garażu. Ponadto w wyniku uzgodnień dokonanych podczas wizji terenowej z dnia [...].03.1999 r. ustalono, że utrzymaniem odcinka drogi dojazdowej do swojej posesji zajmie się skarżący a skarpą i terenem położonym przed ogrodzeniem działki nr 604 – S. G., w związku z czym przyłącz kanalizacyjny wraz ze studzienką jest użytkowany przez p. G. do chwili obecnej. Skarżący dodał także, iż obecne granice działek są najlepszym rozwiązaniem dla wszystkich, a dokonywanie zmian po 14 latach wpłynie jedynie na pogorszenie stosunków sąsiedzkich. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto wskazał, iż Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] sprostowało oczywistą omyłkę pisarską w treści zaskarżonej decyzji, w której wymieniono osobę o imieniu "J. S." a powinno być "J. S.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, Sąd może uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze działało w składzie – Przewodniczący – J. K., Członkowie – T. Z., J. B.. Decyzja ta zapadła po dwukrotnym uchyleniu przez Sąd decyzji podjętych w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2004 r. Tę natomiast decyzję Kolegium podjęło w składzie - Przewodniczący – J. K., Członkowie – E. K., M. P. Powyższe zestawienie wskazuje, że w wydaniu obu decyzji brał udział J. K. Z treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, ze pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Art. 27 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Kwestia wyłączenia członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie, z uwagi na charakter decyzji podejmowanej przez ten sam organ. W przeszłości dominował pogląd, że w takim postępowaniu nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jest ono pozbawione cechy dewolutywności z braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji (np. wyroki NSA z dnia 22.11.1999 r, II SA 699/99, z dnia 15.04.1999 r., II SA 291/99, nie publ.). Obecnie pogląd ten uległ zmianie wskutek podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61), stanowiącej, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, a wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco i przenosić na inne instytucje postępowania, np. wyłączenia pracownika. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają zatem zastosowanie do członka kolegium, także pozaetatowego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Wydanie decyzji przez organ kolegialny, którego członek podlega wyłączeniu stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1pkt 3 k.p.a., to zaś powoduje konieczność uchylenia dotkniętej naruszeniem decyzji. Sąd jednocześnie zauważa, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nie brały udziału J. S. i A. S. – pełnoletnie następczynie prawne zmarłej J. S., w szczególności nie były one powiadomione o oględzinach, a J. S. nie doręczono ponadto zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika co prawda, że organ mylnie przesłał decyzję do nieżyjącej J S. a następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w rozdzielniku decyzji, zamieniając imiona "J." na "J.", jednak zaskarżonej decyzji nie przesłał J. S. Niedopuszczenie następców prawnych do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału stron – art. 10 § 1 k.p.a. i jest kolejną przesłanką do wznowienia postępowania - z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck W-wa 1996). W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie zapewnienie udziału wszystkim stronom postępowania, a następnie wydanie decyzji w składzie zgodnym z przepisami prawa. Wymienione naruszenia, jako dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego Sąd wziął pod uwagę z urzędu i uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Jednocześnie charakter stwierdzonych naruszeń prawa uniemożliwił Sądowi odniesienie się do zarzutów skargi w ich warstwie merytorycznej. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że decyzja ta nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku . O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.