II SA/Rz 406/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 406/08 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 366 zł 30 gr. naliczonej za zbycie nieruchomości nr 1117/26 (o pow. 1233m2) położonej w S. dla Spółdzielni [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej w skrócie p.z.p. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez uniemożliwienie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 6 p.z.p. poprzez wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej i jej ustalenie po upływie blisko 5 lat licząc od daty zbycia przedmiotowego gruntu, w sytuacji, gdy postępowanie to winno być wszczęte bezzwłocznie po otrzymaniu przez organ pierwszej instancji wypisu z aktu notarialnego, co stanowi rażące naruszenie przepisu ustawy i miało wpływ na przewlekłość postępowania powstałą z wyłącznej winy organu, naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. poprzez faktyczne uniemożliwienie odwołującemu zapoznanie się z całością akt sprawy; naruszenie art. 79 § 2 k.p.a , gdyż skarżący nie miał możliwości zadawania pytań biegłemu; naruszenie art. 37 ust. 3 p.z.p., gdyż roszczenie wyrażone w decyzji pierwszej instancji zostało doręczone skarżącej 22 stycznia 2008r. to jest po upływie 5 lat od dnia, w którym zmiana planu miejscowego stała się obowiązująca, a przyjmując zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, iż do spraw związanych z zapłatą renty planistycznej ma zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej dlatego roszczenie gminy Łańcut przedawniło się 31.12.2007r. Zgodnie z tym przepisem zobowiązanie podatkowe nie powstaje, gdy decyzja, o której mowa w art. 21 § 1, ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstało to zobowiązanie. W stanie faktycznym sprawy obowiązek podatkowy powstał w dacie sprzedaży, która nastąpiła 28 stycznia 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją wymienioną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 22 października 2007r. nr [...] i doręczone do siedziby skarżącej 29.10.2007r. Uchwała Rady Gminy Ł. nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości S. ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] z dnia [...] stycznia 2003r. Zgodnie z § 27 tej uchwały weszła w życie po upływie 14 dni licząc od ogłoszenia to jest 23 stycznia 2003r. Oznacza to, że termin 5 lat, o którym mowa w art. 37 ust. 3 p.z.p. nie został przekroczony. Wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty może nastąpić w okresie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (wyrok NSA z 3.09.2004r. sygn. akt OSK 520/04 OSP nr 7-8/2005, poz. 91). W orzecznictwie przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data pierwszej czynności organu, której adresatem jest strona. Zwykle taką czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W badanej sprawie zgłoszenie roszczenia nastąpiło 29 października 2007r. i jest to data wszczęcia postępowania. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 6 p.z.p. wobec wydania decyzji po kilu latach od sprzedaży działki, a nie bezzwłocznie po otrzymaniu informacji od notariusza o kontrakcie. W aktach sprawy znajduje się akt notarialny świadczący o zbyciu przez skarżąca działki nr 1117/26. Znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnionych rzeczoznawców i odpowiada wymogom z art. 149-158 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przed wydaniem decyzji organ zawiadomieniem z dnia 30.11.2007r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym jako dowodem w sprawie. Skarżąca zapoznała się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie, a na wniesione uwagi do operatu rzeczoznawca udzielił odpowiedzi. Organu pierwszej instancji decyzję wydał po upływie miesiąca od daty powiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ odwoławczy uznał za chybiony zarzut powoływania się na ordynację podatkową wobec jednoznacznego brzmienia art. 37 ust. 3 i ust. 4 p.z.p., określającymi, że pięcioletni termin przedawnienia dla ustalenia opłaty rozpoczyna bieg od dnia obowiązywania planu. Kolegium wyjaśniło też, że wysokość naliczonej opłaty jest zgodna z obowiązującymi przepisami. W obszernej skardze do Sądu skarżąca Spółdzielnia [...] powtórzyła w całości zarzuty zawarte w odwołaniu i na ich podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które obligowałyby do uwzględnienia skargi. W pierwszej kolejności niniejszych rozważań Sąd odniósł się do zarzutu skarżącej, że do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej. Zarzut ten jest całkowicie chybiony, co prawidłowo wywiódł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Warto też zwrócić uwagę na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzającej, że do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139, ze zm.), nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Wszczęcie postępowania o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący (wyrok NSA z 3.09.2004r. sygn. akt OSK 520/04 Komputerowy System Informacji Prawnej LEX nr 152190). Wprawdzie wyrok ten odnosi się do przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., uchylonej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 717 ze zm.), która kwestię opłat za wzrost wartości nieruchomości z tytułu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego reguluje w art. 36 ust. 4. Po myśli obecnie obowiązującego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości. Natomiast w poprzednio obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym przepis art. 36 ust. 3 stanowił, że jeżeli wartość nieruchomość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przywołane przepisy dotyczą tego samego zakresu przedmiotowego i podmiotowego, i z tego względu pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyżej cytowanym wyroku jest aktualny również na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie wynika z ustawy podatkowej, a zatem nie spełnia jednego z wymogów określonych w art. 6 Ordynacji podatkowej. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma charakteru ustawy podatkowej, zaś obowiązek opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest skutkiem określonej polityki przestrzennej gminy. Opłacie planistycznej brak jest także wymaganej przez art. 6 Ordynacji podatkowej cechy nieodpłatności (wyrok NSA z 15.11.2006r. sygn. akt II OSK 1370/05 LEX nr 321533). Zatem ustalenie opłaty za wzrost wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z. następuje na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Okolicznością bezsporną jest, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów nr 1117/26 została sprzedana przez skarżącą Spółdzielnię [...] na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2002r. uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy Ł. wymieniona działka położona w miejscowości S. leży w konturze oznaczonym symbolem 1ZP, co opisano w planie, jako teren urządzonej zieleni z dopuszczeniem lokalizacji ciągów pieszo jezdnych. Plan został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...] z dnia [...] stycznia 2003r. i zaczął obowiązywać od 23 stycznia 2003r. Postępowanie w kontrolowanej sprawie wszczęto z urzędu zawiadomieniem z dnia 22 października 2007r., a decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie 22 stycznia 2008r. Kolegium prawidłowo wywiodło, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 37 ust. 6 u.p.z., który jest wyłącznie przepisem dyscyplinującym gminę, aby należności gmina dochodziła bez zbędnej zwłoki, ale nie ogranicza to w żaden sposób 5-letniego terminu do wszczęcia postępowania liczonego od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, o jakim mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z. Wymienione wyżej daty jednoznacznie pokazują, że postępowanie zostało wszczęte przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości S. Dla wymierzenia opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wystarczające jest wszczęcie postępowania w tej sprawie przez właściwy organ przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (wyrok NSA z 22.06.2007r. sygn. akt II OSK 935/06 LEX nr 355483). Wydanie decyzji ustalającej opłatę planistyczną zostało poprzedzone sporządzeniem operatu szacunkowego przez uprawnionych rzeczoznawców zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. zwana dalej w skrócie u.g.n.). Skarżąca przed wydaniem decyzji została powiadomiona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym. Na zgłoszone przez skarżąca do operatu uwagi rzeczoznawcy udzielili odpowiedzi, a skarżąca nie kwestionowała sporządzonego operatu w sposób pokreślony w art. 157 u.g.n. W tym też kontekście nieuzasadniony jest zarzut skarżącej naruszenia art. 10 § 1, art. 7, art. 73 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a., gdyż dowodem w sprawie i elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie jest operat, a nie czynności, jakie wykonuje rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu. Strona miała możliwość zapoznania i wypowiedzenia o materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Na podstawie treści sporządzonego operatu szacunkowego Kolegium prawidłowo przyjęło, że operat odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat w szczególności zawiera informacje przyjęte przez rzeczoznawców do wykonania wyceny nieruchomości, rozwiązań merytorycznych, wyliczenia oraz wynik końcowy. Operat zwiera też uzasadnienie wyboru nieruchomości do zastosowanej porównawczej metody określenia wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.), a nie na dzień uchwalenia planu, co jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zarzuciła, że nie powstał obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bowiem sprzedaży uległa tylko część nieruchomości objętej planem miejscowym, a ustawodawca, gdyby zamierzał wprowadzić opłatę od części nieruchomości, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 4 u.p.z. Zaprezentowany pogląd nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zauważyć należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji nieruchomości (por. art. 2 u.z.p.). Ustawodawca używa terminów takich jak obszar, teren, powierzchnia (art. 2 i art. 15 u.p.z.). W art. 2 pkt 12 u.p.z. zawarto definicję działki budowlanej, przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Nieruchomością gruntową w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest grunt wraz z częściami składowymi z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.). W rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) użyto zwrotu "działka ewidencyjna", która stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Nie bez znaczenia dla ustalenia zakresu pojęciowego wyrażenia "nieruchomość" użytego w art. 36 ust. i ust. 4 u.p.z. jest treść tego artykułu. W myśl tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, bądź istotnie ograniczone. Zatem teren objęty planem odnosi się do obszaru w skład, którego wchodzą nieruchomości, a to uprawnia do przyjęcia poglądu, że "nieruchomość" jest pojęciem węższym niż obszar, do którego odnosi się plan. Pojęcie nieruchomości najbardziej znaczeniowo odpowiada definicji działki ewidencyjnej. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącą, gdy tą samą funkcją planu objęty zostałby obszar utworzony przez nieruchomości stanowiące własność różnych właścicieli, skutkowałoby tym, iż jednorazowa opłata mogłaby nigdy nie zostać pobrana, a to prowadziłoby do podważenia sensu wprowadzonej opłaty oraz przedawnienia jej pobierania. Pogląd ten jest contra legem. W kontekście wyżej naprowadzonych przepisów Sąd stanął na stanowisku, że sprzedaż wyodrębnionej nieruchomości, stanowiącej część terenu objętego planem, lub jego zmianą, który wpłynął na wartości nieruchomości uprawnia do pobrania opłaty planistycznej. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w innych sprawach prezentowało pogląd taki jak skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokami z dnia 5 listopada 2008r. w sprawach o sygn. akt 494/08 i 495/08 w wyniku skarg Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ł. uchylił decyzje Kolegium, w których aprobowano stanowisko skarżącej uznając, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Wyroki te na dzień orzekania w niniejszej sprawie nie były jeszcze prawomocne. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.