II SA/Rz 406/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego P. W. kwotę 120 zł /słownie: sto dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 406/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] nałożył na P.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]z siedzibą w K. karę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) zł w związku z wykonywaniem transportu drogowego pojazdem niewyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące. W podstawie prawnej organ powołał art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wydanie powyższej decyzji było następstwem kontroli przewozu drogowego osób wykonywanego w dniu [...] listopada 2011 r. przez P.W., pojazdem [...] nr rej. [...]. W wyniku kontroli stwierdzono brak cyfrowego urządzenia rejestrującego czas pracy i prędkość pojazdu, co zawarto w protokole z dnia [...] listopada 2011r., nr [...], do którego kontrolowany nie wnosił zastrzeżeń. Obowiązek zainstalowania tachografu w pojazdach przeznaczonych do wykonywania przewozów drogowych, po raz pierwszy zarejestrowanych po 1 maja 2006 r. wynika z art. 27 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1. z późn. zm. z dnia 11 kwietnia 2006 r.), zwanego w dalszej części uzasadnienia rozporządzeniem. Podstawą nałożenia kary jest art. 93 pkt 10 ustawy, gdyż powstałe naruszenie jest oczywiste, a wysokość sankcji karnej jest sztywno określona i wynika z lp. 2.1 taryfikatora zawartego w załączniku do wyżej cytowanej ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji P.W. – [...] z siedzibą w K. wniósł o jej uchylenie i podał, że w trakcie wykonywania przewozu z W. do L. stwierdził brak zasilania w urządzeniu rejestrującym czas pracy kierowcy, zasilanie powróciło, jednak prędkość na tachografie różniła się od prędkości wskazywanej przez prędkościomierz samochodu. Tachograf wymontował i oddał do naprawy i kontynuował przewóz osób mając poczucie obowiązku jego wykonania oraz uczciwości w stosunku do pasażerów. W trakcie kontroli poinformował kontrolującego, że urządzenie oddano do kalibracji, a po wykonaniu naprawy przesłał do organu fakturę potwierdzającą kalibrację tachografu w dniu [...] listopada 2011r. Ustawodawca nie przewidział takich sytuacji, kiedy awaria urządzenia nastąpi "w drodze", co miało miejsce w jego sytuacji. Możliwość odstąpienia od nałożenia kary wynika jednak z ustawy z dnia 26 kwietnia 2007r. dotyczących czasu pracy kierowców. Organ ma możliwość umorzenia postępowania, jeżeli stwierdzi, że naruszenie przepisów nastąpiło w skutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) w związku z art. 92a ust. 1, ust. 5, ust. 6 oraz art. 93 ust. 1 ustawy, lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do niniejszej ustawy w pkt 1: uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej jej wydania i określić podstawę prawną w następujący sposób "92a ust 1, ust 5, ust 6 oraz art. 93 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do niniejszej ustawy", w pkt 2: w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że obowiązek wyposażenia kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty, które należy okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli tj.; wypis z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku (...) nałożony został na przedsiębiorcę na mocy art. 87 ust. 1 ustawy. Po wymontowaniu tachografu z pojazdu kontynuowanie jazdy było niedopuszczalne i nosiło znamiona określonego lp. 6.1.1. załącznika nr 3 do ustawy naruszenia, którego wykonujący przewóz drogowy kierowca - właściciel firmy PW dopuścił się świadomie. Odnosząc się do argumentów odwołania organ uznał, że nie zasługują na uwzględnienie. Strona, jako przedsiębiorca - osoba profesjonalnie zajmująca się działalnością gospodarczą, powinna wykazać się rzetelną znajomością i przestrzeganiem przepisów prawnych. Organ wskazał na art. 16 ust. 1 oraz ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE. L. 1985.370.8 z późn. zm. z dnia 31 grudnia 1985 r.), z którego wynika, że w sytuacji, gdy urządzenie rejestrujące nie działa lub działa wadliwie, kierowcy zaznaczają na wykresówce, wykresówkach lub na tymczasowej wykresówce dołączonej do wykresówki albo do karty kierowcy, na której powinni przedstawić dane umożliwiające ich identyfikację (numer karty kierowcy lub nazwisko lub numer prawa jazdy) wraz ze złożeniem podpisu - wszystkie informacje dotyczące okresu, w którym nie były poprawnie rejestrowane lub drukowane przez urządzenie rejestrujące. W świetle powyżej regulacji P.W. mógł kontynuować jazdę z uszkodzonym tachografem, a zapisy dokonywać odręcznie, co umożliwiłoby przejazd zgodny z prawem. Wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym jest sztywno określona w załączniku do ustawy bez możliwości zmiany kwoty nakładanej odwoławczy. Skargę na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [....] z dnia [...] lutego 2012 r. złożył P.W. – [...] z siedzibą w K. Zakwestionował zmianę podstawy prawnej decyzji oraz zarzucił organowi "zamknięcie drogi odwoławczej". Wskazał, że organ I instancji nie kwestionował czasu pracy kierowcy i nie wymagał dokumentu potwierdzającego rozpoczęcie pracy przez kierowcę. Podał, że w odpowiedzi na zmianę "zarzutu", w trakcie rozprawy przed Sądem uzupełni materiał dowodowy i przedstawi zapis odręczny na wykresówce tymczasowej, wykonanej w momencie awarii urządzenia kontrolno - pomiarowego w pojeździe. Zdaniem skarżącego organ II instancji zawierając w pouczeniu sformułowanie, że decyzja jest ostateczna, uniemożliwił mu złożenie dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o oddalenie skargi przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że zmiana podstawy prawnej decyzji spowodowana była wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawy z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454). Organ odwoławczy zachowując tożsamość rozstrzygnięcia zobligowany był uwzględnić stan prawny obowiązujący w chwili orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale wyłącznie z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyżej przedstawionym Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Kontroli poddano decyzję organu drugiej instancji, w której podstawą prawną jest art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. a w sentencji tej decyzji organ w pkt 1 uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej jej wydania i określił podstawę prawną w następujący sposób "92 a ust. 1, ust. 5, ust. 6 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874) lp.6.1.1 załącznika nr 3 do niniejszej ustawy. W punkcie 2 sentencji decyzji organ odwoławczy orzekł, że w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymuje w mocy. Przepis art. 138 k.p.a., powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, do zastosowania których jest uprawniony organ odwoławczy, gdy odwołanie jest dopuszczalne i wniesione z zachowaniem terminu. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1 ), albo - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzje – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (§ 1 pkt 2), albo - umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3), - uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik na jej rozstrzygnięcie (§ 2), - uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści, jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji (§ 4). Wymienione w przepisie tym rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego, a zatem nie może on przy rozpoznaniu danej sprawy wykraczać poza ich zakres. O powyższym charakterze świadczy kategoryczne i enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji, które stanowią sposób zakończenia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie, którego nie przewiduje art. 138 k.p.a. jest niedopuszczalne. Oznacza to także zakaz łączenia rozstrzygnięć z poszczególnych jednostek redakcyjnych przedmiotowego unormowania. Wynika to z wyrażonego w nim w sposób jasny alternatywnego ujęcia poszczególnych sposobów załatwienia sprawy. Wyposażając organ odwoławczy w określone kompetencje orzecznicze ustawodawca posłużył się zwrotem "albo", który jednoznacznie przesądza o konieczności rozłącznego stosowania rozstrzygnięć, wymienionych w art. 138 k.p.a. Kompetencje organu II instancji do wydania decyzji w wyniku postępowania odwoławczego są ograniczone w takim znaczeniu, że organ odwoławczy może podjąć tylko jedną z decyzji wymienionych w przepisie art. 138 k.p.a. i tylko w granicach przez ten przepis wyznaczonych. W rozpoznawanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., gdyż w podstawie prawnej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak w rzeczywistości jego akt opiera się także o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem sentencja decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winna składać się z dwóch części. W pierwszej z nich organ odwoławczy uchyla skarżoną decyzję (w całości lub w części), a w drugiej - w zależności od okoliczności danej sprawy – orzeka, co do istoty sprawy bądź też umarza postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydając decyzję w części reformatoryjną nie jest uprawniony do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji, a więc do umieszczenia w sentencji swego rozstrzygnięcia orzeczenia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji takiego sposobu zakończenia sprawy sytuacja prawna strony określona jest decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł, co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.04.2006r., I OSK 1385/05, Lex Polonica nr 2589101). Niezależnie od powyższego Sąd podkreśla, że powyższe dotyczy wyrzeczenia decyzji organu odwoławczego. W niniejszej sprawie organ uchylił zaskarżona decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej, a nie wyrzeczenia decyzji organu I instancji. Nie budzi żądnych wątpliwości, że organ odwoławczy jest uprawniony do korygowania podstawy prawnej decyzji organu I instancji, ale nie w taki sposób jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji. Naprawa podstawy prawnej przez organ odwoławczy polega na uzupełnieniu podstawy prawnej przepisów, które maja zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Uzupełnienie podstawy prawnej nie może jednak prowadzić do jej zmiany, czyli zastosowania przepisów prawa materialnego, które w ogóle nie były uwzględniane przez organ I instancji. Trzeba bowiem zważyć, że postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli zarzutów odwołania, ale polega na powtórnym rozpoznaniu sprawy, co potwierdza treść art. 138 k.p.a. i uprawnienia orzecznicze, w które został wyposażony ten organ. Z istoty prawa administracyjnego wynika zasada stosowania zawsze także w II instancji przepisów nowych, chyba, że przepisy przejściowe wprowadzą inne uregulowania w tym zakresie, gdyż jedynie tylko normy międzyczasowe mogą wprowadzić odstępstwo od reguły przepisów aktualnie obowiązujących. Przepis art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 244, poz. 1454) potwierdził stosowanie nowych przepisów Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Nowela z dnia 16 września 2011r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012r. (art. 11), a zaskarżona decyzja została wydania [...] lutego 2012 r. Zatem organ II instancji winien stosować nowe regulacje obowiązujące od 1 stycznia 2012r. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd na mocy art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ raz jeszcze rozpozna odwołanie skarżącego i wyda decyzję kierując się wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku odnośnie art. 138 k.p.a.