II SA/Rz 408/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Karina Gniewek-Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 30 stycznia 2025 r. nr SKO.405.ŚR.105.17.2025 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 15 stycznia 2025 r. nr ŚR.5212.K.73.A.2025.ŚP. II SA/Rz 408/25 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi R.K. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 30 stycznia 2025 r. nr SKO.405.ŚR.105.17.2025 wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy 16 grudnia 2024 r. R.K. zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem F.S., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...] listopada 2024 r., nr [...]. Wynika z niego, że niepełnosprawność istnieje od 68-go roku życia. Orzeczenie wydano na stałe. Po rozpoznaniu ww. wniosku Burmistrz [...] decyzją z dnia 15 stycznia 2025 r. nr ŚR.5212.K.73.A.2025.ŚP odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad F.S. Organ wyjaśnił, że wniosek o przyznanie świadczenia został złożony na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r., z uwagi na brzmienie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.). Podał, że z analizy zebranych dokumentów i w wyniku weryfikacji sytuacji rodzinnej ustalono, że F.S. wymaga pomocy przy czynnościach dnia codziennego, porannej toalecie. Stałą i całodobową opiekę nad ojcem sprawuje skarżąca. Osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z M.S., która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] listopada 2019 r. nr [...] o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organ stwierdził zatem, że w myśl obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") -, tj. art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a – świadczenie nie przysługuje, bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 68-ego roku życia oraz pozostaje on w związku małżeńskim z osobą, która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od tej decyzji złożyła R.K.. Wyjaśniła, że od wielu lat opiekuje się rodzicami, którzy z powodu licznych chorób wymagają stałej opieki. Z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia by opiekować się niepełnosprawnymi rodzicami, którzy wymagają pomocy przy czynnościach dnia codziennego. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 30 stycznia 2025 r. SKO w Tarnobrzegu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium powołało się na art. 63 ust. 1-3 ustawy o świadczeniu wspierającym i wyjaśniło, że R.K. miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie nowego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności F.S. został złożony 16 grudnia 2024 r. SKO jako błędne uznało stanowisko organu I instancji o braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyjaśniło, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 orzeczono o niekonstytucyjności ww. przepisu. Niezasadna w tym zakresie jest odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia z powołaniem się na przesłankę o jakiej mowa w tym przepisie. Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji odnośnie zaistnienia kolejnej podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. faktu pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim oraz nieposiadania przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności a więc odnośnie zaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kolegium podało, że ojciec wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie posiada orzeczenia o znacznym a jedynie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Brak spełnienia tej ustawowej przesłanki wyklucza zatem możliwość przyznania świadczenia, niezależnie od pozostałych okoliczności sprawy. Organ powołał się na zasadę wzajemnej pomocy małżonków wynikającą z art. 23 i art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809 – dalej: K.r.o.), zgodnie z którymi małżonkowie zobowiązani są do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i współdziałania dla dobra rodziny. Kolegium powołało się w tym zakresie także na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22. Stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawnego ojca, gdy ten pozostaje w związku małżeńskim a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej przedstawia się sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wówczas ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Kolegium zauważyło także, że wnioskodawczyni miała na mocy decyzji SKO z 3 marca 2020 r. przyznane świadczenie pielęgnacyjne na ojca, mimo, że żona osoby wymagającej opieki nie dysponowała orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz tylko umiarkowanym. Wyjaśniło, że zmiana stanowiska organu i odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika ze zmieniającego się na przestrzeni lat orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie oraz powołanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA z 14 grudnia 2022 r. Powyższe stanowi uzasadnione odstąpienie od dotychczasowej (do 2021 r.) praktyki orzeczniczej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła R.K.. Podtrzymała w całości stanowisko zawarte w odwołaniu. Podkreśliła raz jeszcze, że tylko ona może zapewnić stałą opiekę rodzicom. Jej mama z uwagi na zły stan zdrowia nie może sprawować takiej opieki nad tatą. Skarżąca wyjaśniła, że mama posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, lecz złożyła wniosek o zmianę stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Kolegium zwróciło się o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z 2024 r., poz. 1267) kontrola działalności administracji oznacza badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Decyzjami tymi odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem F.S. Przy czym organ I instancji odmówił przyznania świadczenia z uwagi na powstanie u F.S. niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasada równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jego błędne stanowisko w tym zakresie zostało zweryfikowane w zaskarżonej decyzji, w której Kolegium prawidłowo uznało, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie uznanej za niekonstytucyjną część przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednocześnie Kolegium stwierdziło przesłankę negatywną przyznania świadczenia – pozostawanie ojca skarżącej w związku małżeńskim. Fakt ten pozostaje bezsporny, podobnie jak okoliczność, że skarżąca pobierała uprzednio świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem – na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 3 marca 2020 r., nr SKO.405.ŚR.146.58.2020 zmienianej 2-krotnie w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia decyzjami Burmistrza [...] – z dnia 22 sierpnia 2023 r., nr ŚR.5212.K.73.B.2023.ŚP oraz z dnia 29 października 2024 r. nr ŚR.5212.K.73.2024.ŚP. Ostatnia z wymienionych decyzji przyznawała świadczenie pielęgnacyjne od 1 października 2024 r. do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia, nie dłużej niż do ostatniego dnia szóstego miesiąca następującego po dacie określającej tę ważność. W dniu 28.11.2024 r. ojciec skarżącej – F.S. uzyskał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Skarżąca przedłożyła je wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym stan faktyczny w sprawie nie zmienił się – skarżąca nie pracuje i nadal sprawuje opiekę nad ojcem, pogorszył się natomiast stan zdrowia matki skarżącej w stosunku do stanu, kiedy organy orzekały o przyznaniu świadczenia w 2020 r. Istotne znaczenie mają w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa znajdujące do niej zastosowanie. Otóż wniosek w tej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.), której przepisy istotnie zmieniły dotychczasowe zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Aktualnie nie jest możliwe uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego poprzez rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki nad pełnoletnią osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniu wspierającym zawiera przepisy intertemporalne, na których podstawie rozstrzygać należy o uprawnieniach osób, które nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r. Otóż jak stanowi art. 63 ust. 1 w/w ustawy w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym (czyli w ustawie o świadczeniach rodzinnych), do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Strony skarżącej dotyczą skutki przepisu art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniu wspierającym, które kształtują zasadę zachowania reguł dotychczasowych - art. 17 ust. 1 nast. u.ś.r. - względem tych opiekunów, którzy na podstawie decyzji administracyjnej nabyli prawo do świadczenia na okres czasu przypadający po wprowadzeniu zmian ustawodawczych, czyli po 1 stycznia 2024 r. Według art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym stanowi: "Osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności". Z akt sprawy wynika, że ojciec skarżącej złożył wniosek o wydanie orzeczenia o stopni niepełnosprawności dnia 5.09.2024 r., a prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwało skarżącej do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia, nie dłużej niż do dnia 31.03.2025 r. Wskazuje na to wyraźnie Kolegium w zaskarżonej decyzji, a datę ważności poprzedniego orzeczenia z dnia [...] lipca 2019 r. o niepełnosprawności F.S. – najpóźniej do 31.03.2025 r. potwierdza zaświadczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...].05.2024 r., dołączone do wniosku. W ocenie Sądu spełnione wobec tego zostały warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy okres – na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniu wspierającym. Warunki te określa art. 63 ust. 3, a są one powiązane ze złożeniem wniosku o nowe orzeczenie o niepełnosprawności oraz wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (specjalnego zasiłku opiekuńczego). Sąd zwraca uwagę na użycie przez ustawodawcę w art. 63 ust. 3 zd. pierwsze i odpowiednio w zd. drugim, wyrażenia "zachowują prawo", co jednoznacznie wskazuje na zakres badania przez organ. W przypadku zatem kolejnego wniosku dotyczącego kontynuacji wcześniej przyznanego świadczenia (tak jak w przypadku skarżącej), zgodnie z treścią art. 63 ust. 3 u.ś.w., powinno podlegać badaniu spełnienie wymogów formalnych wniosku (tj. złożenie wymaganych dokumentów we wskazanych w przepisie terminach) oraz ustalenie faktycznego sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustawodawca wskazał bowiem, że osoby, którym wcześniej przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego "zachowują" to prawo na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r., po spełnieniu warunków wynikających z art. 63 ust. 3 u.ś.w. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 stycznia 2025 r., sygn. II SA/Ol 896/24). Także WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2024 r., II SA/Sz 649/24, stwierdził, że "Ustawodawca w art. 63 ust. 2 i 3 u.ś.w. ustalił zasady ochrony praw nabytych dla osób, którym wcześniej przyznano prawo do przedmiotowego świadczenia. Przepisy te miały na celu zapewnienie stabilności i przewidywalności prawa. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych, zarówno publicznych jak i prywatnych nabytych w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i praw nabytych in abstracto (zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie), a także ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (Trybunał Konstytucyjny: orzeczenie z 11 lutego 1992 r. sygn. K 14/91 i wyrok z 22 czerwca 1999 r. sygn. K 5/99). Powyższa zasada sprowadza się do takiego nakazu stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 czerwca 1999 r. sygn. K 34/98). Według Sądu, przepisy art. 63 ust. 2 i 3 u.ś.w. urzeczywistniają zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadę praworządności z art. 7 Konstytucji RP, których rozwinięcie zawarte zostało w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.". Wymaga też podkreślenia, że SKO mocą swej decyzji z dnia 3 marca 2020 r. o sygn. SKO.405.ŚR.146.58.2020, określiło materialne i formalne warunki korzystania przez skarżącą z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyposażając ją w prawo, na które może ona aktualnie się powoływać według reguł zasady ochrony praw nabytych – art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Dlatego też organy aktualnie orzekając o zasadności żądania strony nie mogą dokonywać zmiany tych warunków przywołując treść uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r. o sygn. I OPS 2/22, LEX, i czyniąc jako podstawę odmowy przyznania świadczenia okoliczność braku znacznego stopnia niepełnosprawności u matki skarżącej. Podobne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 25 czerwca 2025 r., II SA/Rz 203/25, w którym przychylił się do poglądu, że wynikająca z art. 63 ust. 3 u.ś.w. zasada praw nabytych wyłącza w sytuacji kontynuacji świadczenia możliwość stosowania warunków wynikających z uchwały NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, zgodnie z którą warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Wymóg posiadania przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności obowiązywałby w sytuacji ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. po raz pierwszy. W tej sytuacji, zadaniem organów będzie zbadanie warunków formalnych wskazanych w art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, w tym z zastosowaniem zasady ochrony praw nabytych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.