II SA/Rz 41/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnobrzegu na uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 31 stycznia 2024 r. nr LXXXIX/932/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Dnia 31 stycznia 2024 r. Rady Miasta Tarnobrzega (dalej: Rada lub Organ), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572, 1463 i 1688 – dalej: "u.s.g.") w związku z art. 15 ust. 2 oraz art. 15a ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 194, 658 i 1560 - dalej: ustawa), podjęła uchwałę nr LXXXIX/932/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych oraz przyznania strażakom ratownikom ekwiwalentu pieniężnego za wykonywanie innych zadań. W § 1 ww. uchwały uchwalono, że ustala się następującą wysokość ekwiwalentu pieniężnego: - 25 zł - dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej funkcjonującej na terenie Miasta Tarnobrzega, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub brał udział w działaniach ratowniczych’ polegających na zabezpieczeniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo - gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w miejskim planie ratowniczym, - 14 zł - dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej funkcjonującej na terenie Miasta Tarnobrzega, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu, - 8 zł - dla kandydata na strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej funkcjonującej na terenie Miasta Tarnobrzega, tj. strażaka Ochotniczej Straży Pożarnej (który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat), który był uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Nadto w § 2 wskazano, że przyznaje się ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, tj. zadań wskazanych w art. 3 pkt 4, 9 i 13 tejże ustawy, w wysokości 14 zł za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Tarnobrzegu (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący"), który zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: - art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy poprzez ustalenie mocą § 1 pkt 1 zaskarżonej Uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej funkcjonującej na terenie Miasta Tarnobrzega - za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub działaniach ratowniczych polegających na zabezpieczeniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo - gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w miejskim planie ratowniczym, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych uprawnia Radę Miasta Tarnobrzega do ustalenia stawki ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej; - art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy poprzez ustalenie mocą § 1 pkt 1 zaskarżonej Uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej funkcjonującej na terenie Miasta Tarnobrzega - za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych uprawnia Radę Miasta Tarnobrzega do ustalenia stawki ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi Prokuratora jako bezzasadnej. Rada wskazała, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, wydanym zgodnie z przepisami Konstytucji RP oraz na podstawie ustawowego upoważnienia. Zadaniem aktów prawa miejscowego jest uzupełnienie regulacji ustawowych, jednak nie mogą one modyfikować przepisów nadrzędnych ani wykraczać poza zakres przyznanych kompetencji. W związku z tym uchwała Rady została podjęta w granicach obowiązujących przepisów i nie narusza konstytucyjnych zasad legalności. Organ podniósł, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 15 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, który określa zasady przyznawania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP. Rada posiada uprawnienie wyłącznie do ustalenia wysokości tego ekwiwalentu, natomiast same zasady jego wypłaty zostały szczegółowo określone w ustawie i nie wymagają powielania w uchwale. Wbrew zarzutom skargi, brak określenia momentu wypłaty ekwiwalentu nie oznacza naruszenia prawa, gdyż jego naliczanie i wypłata wynika wprost z przepisów ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W literaturze i orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu w całości lub części winno być każde istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy cytowanej ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Stosownie do art. 15 ustawy: Art. 15. 1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. 1a. Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. 3. Za czas nieobecności w pracy z przyczyn określonych w ust. 1 strażacy ratownicy OSP zachowują uprawnienie do innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą, przewidziane w odrębnych przepisach. Z powyższych przepisów wynika, że wysokość przedmiotowego ekwiwalentu ustala rada gminy, ekwiwalent nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia oraz że ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Uprzednio art. 15 ust. 2 u.o.s.p. ( w brzmieniu obowiązującym do 8 września 2023 r., tj. do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2023 r., poz. 1560) w tym samym zdaniu wskazywał, że rada gminy ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Wprowadzona zmiana podkreśla, że obowiązkiem rady jest ustalenie wysokości przedmiotowego ekwiwalentu. Doprecyzowanie natomiast w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przez ustawodawcę sposobu naliczania ekwiwalentu powinno czynić zbędnym normowanie tej kwestii w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. Nie oznacza to jednak, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2023 r. sygn. akt III OSK 2588/22 (publ. w CBOSA), że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w zakresie w jakim precyzują moment i sposób naliczania ekwiwalentu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. Takie powtórzenia należy traktować jako superfluum normatywne, a więc nieszkodliwe powielenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nakierowane na poprawę jego czytelności i komunikatywności - superflua admittere securius est, quam necessaria omittere (bezpiecznej jest dopuścić rzeczy zbyteczne aniżeli opuścić rzeczy konieczne). Zakwestionowane przez prokuratora przepisy zaskarżonej uchwały, a to §1 są niezgodne z normą kompetencyjną, gdyż nie wynika z nich, że ustalona wysokość ekwiwalentu ma charakter stawki godzinowej. Redakcja § 1 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały może powodować taki sposób ich rozumienia, w którym określony w uchwale ekwiwalent ma charakter całościowy, kompletny, stanowi "kwotę do wypłaty", co jest sprzeczne z rozumieniem art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. i może wywoływać wątpliwości, a przez to i spory w zakresie obliczenia czasu za jaki ekwiwalent przysługuje. Sąd stwierdził nieważność całej uchwały ( zgodnie z żądaniem Prokuratora), choć zwrócić należy uwagę, że zapis §2 aktu prawa miejscowego nie budził co do zasady zastrzeżeń Sądu i odpowiadał delegacji ustawowe z art. 15 a ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. W myśl tego przepisu: Rada gminy może, w drodze uchwały, przyznać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15. W uchwale wskazuje się te zadania oraz wysokość i sposób ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Przepis § 2 uchwały odpowiadał tej delegacji. Niemniej jednak pozostawienie tego przepisu po wyeliminowaniu pozostałych, czyniłoby ten zapis w zasadzie niewykonalnym. Rozstrzygnięcie oparto na art. 147 p.p.s.a.