II SA/Rz 412/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Ł. K. i Z. K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2025 r. nr OA.7722.18.26.2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących Ł. K. i Z. K. solidarnie kwotę 614 zł /słownie: sześćset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżących Ł. K. i Z. K. solidarnie kwoty 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Z. K. i Ł. K. (dalej: Skarżący lub Inwestor) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2025 r., nr OA.7722.18.26.2024 w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowalnych. Rozstrzygnięcie to zapadło na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej: K.p.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Organ I instancji), działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm. – dalej: P.b.), po przeprowadzeniu 4 września 2024r. kontroli na działce ewidencyjnej nr [...] w [...], stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości został wykonany plac manewrowo-postojowy dla maszyn budowlanych, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustalił, że cała powierzchnia działki została utwardzona kostką brukową, zakończoną betonowymi krawężnikami, ze spadkami kierującymi wodę do środka działki, gdzie znajduje się system odwodnienia. Na placu, w dniu kontroli, znajdowały się maszyny, materiały budowlane oraz samochody. Z wyjaśnień Skarżącego - współwłaściciela wynika, że utwardzenie zostało wykonane etapami w ciągu ostatniego roku, a jego celem było poprawienie funkcjonalności terenu, który stanowi zaplecze dla sąsiednich firm, prowadzących działalność związaną z obsługą maszyn budowlanych. Organ zakwalifikował przedmiotowe utwardzenie jako budowlę – plac postojowo-manewrowy, czyli obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 P.b. Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. realizacja takiego obiektu wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a nie znajduje się on w katalogu zwolnień z obowiązku pozwolenia określonym w art. 29 P.b. W związku z powyższym Organ I instancji stwierdził, że doszło do samowoli budowlanej, ponieważ Inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do realizacji inwestycji. Mając na uwadze powyższe Organ I instancji postanowieniem z 4 grudnia 2024r. nr [...] wstrzymał prowadzenie przez Skarżących robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego - utwardzonego placu manewrowo - postojowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Jednocześnie poinformował, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia Inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli Skarżący. W zażaleniu wyjaśnili, że utwardzony teren jest własnością prywatną, a Skarżący – Z. K. jest rolnikiem. Wskazali, że kostka brukowa zlokalizowana na działce nr [...] została ułożona w celu przejazdu oraz możliwości wykonywania manewrów na działce. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy Organ odwoławczy opisanym na wstępie postanowieniem z 20 stycznia 2025 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu przychylił się do argumentów Organu I instancji, stwierdzając, że ustalenia faktyczne zostały dokonane prawidłowo. Z materiału dowodowego wynika jednoznacznie i bezspornie, że na spornej działce wykonano nawierzchnię z kostki brukowej na niemal całej jej powierzchni, zakończoną krawężnikiem betonowym. Teren posiada spadki kierujące wody opadowe do kratki odwodnieniowej, połączonej ze studnią chłonną. Na przedmiotowej działce dochodzi do czasowego postoju maszyn budowlanych, a jej funkcja jest ściśle powiązana z działalnością gospodarczą prowadzoną na działkach sąsiednich przez podmioty [...] Sp. z o.o. oraz [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Organu I instancji, że w wyniku powyższych prac powstał plac manewrowo-postojowy, stanowiący obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 P.b., kwalifikowany jako budowla. W świetle dostępnych definicji oraz rzeczywistego przeznaczenia i sposobu użytkowania, wykonane utwardzenie spełnia kryteria placu manewrowo-postojowego. Nie jest to więc zwykłe utwardzenie powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. a zatem dla wykonania takiego obiektu nie znajduje zastosowania żadne z wyłączeń z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o których mowa w art. 29–31 P.b. Tym samym budowa placu manewrowo-postojowego na działce nr [...] została zrealizowana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Z tego względu, w ocenie organu odwoławczego prawidłowym było wszczęcie postępowania legalizacyjnego, które umożliwia właścicielom nieruchomości złożenie wniosku o legalizację i przedłożenie dokumentów legalizacyjnych. W przypadku spełnienia przesłanek ustawowych, możliwe będzie wydanie decyzji o legalizacji, a w przeciwnym razie – decyzji o rozbiórce (art. 49e P.b.). W ocenie organu odwoławczego Skarżący zostali prawidłowo poinformowani o zasadach ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49d w zw. z art. 59f P.b. oraz załącznikiem nr 2 do ustawy. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na ww. postanowienie Organu odwoławczego, któremu zarzucili naruszenie: - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 4 i art. 3 pkt 3 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że wykonane przez Skarżących roboty budowlane - utwardzenie terenu na działce o nr ewid. [...], stanowi plac manewrowo-postojowy tj. obiekt budowlany (budowlę) dla którego konieczne jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy utwardzenie terenu na ww. działce powinno zostać zaklasyfikowane jako utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., dla którego to nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b.; - art. 3 pkt 3 P.b., poprzez błędne przejęcie przez organ, że utwardzenie terenu na działce o nr ewid. [...], stanowi budowlę w rozumieniu definicji zawartej w tym przepisie, w sytuacji, gdy przedmiotowe utwardzenie terenu nie stanowi odrębnej pod względem technicznym części składającej się na całość użytkową, lecz jest nierozerwalnie związane z budynkami, w których prowadzona jest działalność gospodarcza związana z serwisem i sprzedażą maszyn budowlanych; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego oraz brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego wskazał, że celem utwardzenia działki – co Skarżący podnosił w toku całego postępowania przed organami nadzoru budowlanego - było zwiększenie komfortu używania zarówno terenu działki o nr [...] jak i działek sąsiednich, na których prowadzona jest działalność gospodarcza i do których z działki o nr ewid. [...] istnieje swobodny przejazd. Utwardzenie terenu było zatem niezbędne dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania zakładów znajdujących się na działkach sąsiednich, wchodzących wraz z działką o nr ewid. [...] w skład zamkniętego obszaru działek, stanowiących całość użytkową, na których prowadzona jest działalność gospodarcza związana z serwisem i sprzedażą maszyn budowlanych. Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634- dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji bądź postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny ocenia legalność decyzji administracyjnych i postanowień w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze oraz ponad te zarzuty. W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania bądź innego naruszenia przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd z mocy art. 145 § 1 P.p.s.a., zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia obarczonymi takimi wadami. W tak opisanych granicach zaskarżenia, wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż stan faktyczny ustalony w sprawie budzi wątpliwości, co do jego kompletności, zwłaszcza w kontekście podniesionych w treści skargi zarzutów o funkcjonalnym połączeniu nieruchomości Skarżących - działki o nr ewid. [...] z nieruchomością ościenną, należącą również do Skarżących, na której prowadzona jest działalność gospodarcza. Skarżący twierdzą bowiem, że utwardzenie gruntu dokonane na działce o nr ewid. [...] ma rolę służebną w stosunku do budynków znajdujących się na działce bezpośrednio sąsiadującej z tą nieruchomością i zostało wykonane na potrzeby prowadzonej na tym gruncie działalności gospodarczej, dlatego – zgodnie z wykładnią przepisów prawa przyjętą przez organy nadzoru budowlanego- należy je kwalifikować jedynie jako utwardzenie gruntu na potrzeby działalności, prowadzonej w budynkach na gruntach bezpośrednio sąsiadujących. Organ zaś - zauważając owo funkcjonalne powiązanie działek należących do Skarżących - wywiódł wniosek o samodzielnym charakterze wzniesionego placu manewrowo-postojowego i braku służebnego charakteru owej budowli, ze stanu faktycznego, ustalonego w sposób szczegółowy wyłącznie w stosunku do obszaru działki o nr ewid. [...], z pominięciem pozostałych nieruchomości Skarżących, powiązanych funkcjonalnie z w/w działką. Wniosek taki, oparty jedynie o częściowo wyjaśniony stan faktyczny sprawy, jawi się jako przedwczesny. Zgodnie ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych na gruncie przepisu art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. - stanowiącego, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych - wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnieniu z decyzji o pozwoleniu na budowę podlega utwardzenie drogi na działce budowlanej, tj. na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2016 r., II OSK 3050/14). W przypadku robót budowlanych, polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi bowiem do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (vide: wyroki NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12; z 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13). Podsumowując można stwierdzić, że pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie gruntu, o ile jest ono wyłącznie etapem do zrealizowania dalszych planów inwestycyjnych. Powyższy pogląd podzielił również WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 641/22 (por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2024 r., II SA/Kr 801/24). Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. pozwala przyjąć, że zwolnione z tej procedury jest wyłącznie utwardzenie gruntu służące utwardzeniu gruntu, w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych, w sytuacji gdy nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1722/12; z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 275/13). W przypadku, gdy utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy, w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 31 lipca 2024 r., II SA/Rz 536/24). W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy - który zauważył potrzebę poszerzenia ustaleń faktycznych - odniósł wyżej wymienioną wykładnię przepisów do stanu zabudowy działki o nr. ewid. [...]. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ nadzoru budowlanego ocenił wykonany plac manewrowo postojowy jako budowlę stanowiącą odrębną całość techniczno- budowlaną, która nie pełni funkcji służebnej w stosunku do jakiejkolwiek innej zabudowy. Oparł się przy tym na informacji PINB w [...] o tym, że istniejąca na działce o nr [...] hala namiotowa powstała po wykonaniu utwardzenia przedmiotowej działki, o czym świadczy zakotwienie namiotu bezpośrednio do nowopowstałej powierzchni placu manewrowego. Tej części ustaleń i wniosków organu Sąd nie kwestionuje, niemniej jednak zauważyć należy, że z treści samej decyzji wynika, iż stan faktyczny należy poddać ocenie w zakresie szerszym, aniżeli jedynie w stosunku do zabudowy istniejącej na jednej działce. W toku postępowania organ ustalił bowiem - i dał temu wyraźnie wyraz w treści decyzji - że na utwardzonym terenie działki o nr ewid. [...] dochodzi do czasowego postoju maszyn budowlanych, a działka ta wchodzi w skład zamkniętego obszaru działek sąsiednich, stanowiących jedną całość użytkową, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, związana z serwisem i sprzedażą maszyn budowlanych. Na okoliczności te od początku postępowania powoływali się też Skarżący, sugerując służebny charakter spornego w sprawie obiektu budowlanego w stosunku innych budynków. Od początku bowiem postępowania Skarżący deklarowali, że utwardzili teren działki o nr ewid. [...] dla potrzeb prowadzenia działalności przez dzierżawcę, gdyż samochody przejeżdżające przez działkę przed jej utwardzeniem rozwoziły błoto na teren zakładu dzierżawcy - oświadczenie stron zawarte w protokole kontroli z 4 września 2024r. – (k. 9a akt adm.). Na podstawie materiałów sprawy można się jedynie domyślać, że chodzi tutaj o zabudowania niemieszkalne znajdujące się na nieruchomości Skarżących, bezpośrednio przylegającej do działki o nr. [...] tj. na działce o nr ewid. [...], które nie były jednak przedmiotem zainteresowania organów. Zauważyć również należy, że mimo iż twierdzenia Skarżących zostały doprecyzowane dopiero przez fachowego pełnomocnika na etapie skargi, to jednak organ odwoławczy dostrzegł, że sporny obiekt budowlany stanowi część większej całości, a mimo to ograniczył ustalenia i rozważania prawne wyłącznie do stanu działki nr [...], nie wyjaśniając motywów takiego postępowania. W chwili obecnej nie jest zatem możliwe przesądzenie czy argument Skarżących o służebnym charakterze utwardzenia terenu wobec innych obiektów budowlanych jest zasadny czy też pozbawiony zasadności. Stan faktyczny i prawny nieruchomości Skarżących wchodzących w skład, wspomnianej w treści zaskarżonej decyzji, całości użytkowej wykorzystywanej łącznie do prowadzenia jednej działalności gospodarczej nie został kompleksowo wyjaśniony. Wobec tego koniecznym jest bądź to wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ, ograniczając zakres postępowania wyłącznie do granic jednej działki – w sytuacji gdy wykazane zostało, że stanowi ona część większej całości, a Skarżący odnoszą swoje twierdzenia do owego większego obszaru – bądź też rozszerzenie postępowania dowodowego do całego obszaru nieruchomości Skarżących, stanowiącego ową całość użytkową i w oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy, rozstrzygniecie o samodzielnym bądź służebnym charakterze spornego w sprawie obiektu budowlanego. Tak czy inaczej konieczne jest odniesienie się do zarzutów Skarżących w kontekście ustaleń dotyczących całego obszaru, stanowiącego wspomnianą wyżej całość użytkową. Tym samym Sąd uznał za uzasadniony podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy ponownie zbada zarzut ewentualnej służebnej roli, jaką zdaniem Skarżących pełni sporne w sprawie utwardzenie terenu, uznawane przez organ za samodzielny plan manewrowo-postojowy - tym razem w odniesieniu do omawianej w sprawie całości użytkowej, jaką stanowią działki Skarżących, bez ograniczenia wyłącznie do działki nr [...]. W tym celu organ zbada jakie nieruchomości wchodzą w skład owego zamkniętego obszaru działek sąsiednich, ustali rodzaj zabudowy tychże nieruchomości i ewentualne warunki tej zabudowy, które mogłyby być istotne z punktu widzenia okoliczności sprawy i na podstawie tak ustalonego stanu sprawy oceni zasadność wniosku Skarżących o służebnym charakterze spornego w sprawie obiektu w stosunku do budynków znajdujących się na działce sąsiedniej, stanowiącej całość użytkową z działką o nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §2 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują wynagrodzenie pełnomocnika wynikające z §14 ust.1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023 poz. 1935) w kwocie 480 zł., uiszczony przez Skarżących wpis od skarg w zakresie należnym – 100 zł. oraz opłaty z tytułu przedłożonych pełnomocnictw- 34 zł. Pozostała część dokonanej przez Skarżących wpłaty (400 zł), stanowiąca nadpłatę z tytułu wpisu od skargi, podlega zwrotowi na rzecz Skarżących na ich koszt, na podstawie art. 225 P.p.s.a.