II SA/Rz 413/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami -uchyla zaskarżoną decyzję- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, SKO) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." po rozpatrzeniu odwołania B. O. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. znak: [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami uchyliło ją, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2011r. znak: [...] B. O. skierowany został na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wg kategorii A, B oraz T. Z uwagi na fakt niepoddania się przez zobowiązanego wskazanym badaniom lekarskim w określonym decyzją terminie Starosta [...], wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., cofnął B. O. uprawnienia do kierowania pojazdami wg kategorii A, B i T, potwierdzone prawem jazdy Nr [...] wydanym przez Starostę [...] w dniu 3.04.2003r. (na druku [...]). Odwołanie od tej decyzji złożył B. O. wskazując, że jest dobrym kierowcą oraz, że badanie lekarskie wykonał w 2003r. i jest ono bezterminowo ważne. SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosło, że organ pierwszej instancji naruszył ustalony w art. 10 § 1 K.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Kolegium zwróciło uwagę, iż w piśmie z dnia 18 maja 2011r. Starosta [...], działając w oparciu o art. 61 § 4 K.p.a., zawiadomił B. O. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w każdym stadium postępowania, jak również przed wydaniem decyzji. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w piśmie tym nie ma mowy o tym, że postępowanie wyjaśniające i dowodowe w sprawie zostało zakończone i organ przed wydaniem decyzji umożliwia stronie skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 1 K.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowe SKO podniosło, że możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest dla strony ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Brak zaś w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył ją o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, iż organ ten naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 K.p.a., co skutkuje koniecznością usunięcia takiej decyzji z obrotu prawnego jako przedwczesnej. W zaleceniach co do ponownego postępowania SKO wskazało na konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w tym postępowaniu i rozważenia zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzję SKO zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. O. przedstawiając w niej w obszernym zakresie kwestie związane ze sprawą toczącą się przed sądem karnym i kwestie dotyczące zameldowania. Wniósł o zwrot kosztów poniesionych od 2005r., zwrot pieniędzy za prawo jazdy oraz o zobowiązanie "opieki społecznej" do wypełnienia wniosku o skierowanie "na komisję lekarską" w związku z pogorszeniem stanu zdrowia w celu zmiany grupy inwalidzkiej. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270), zwanej następnie "P.p.s.a." Sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając sprawę sąd działa w jej granicach i nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując w niniejszej sprawie decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2012r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego o możliwym istotnym wpływie na wynik sprawy, dlatego też koniecznym stało się wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazaną decyzję Kolegium podjęło na skutek odwołania złożonego przez B. O. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. Jak wynika z akt sprawy, to ostatnie rozstrzygnięcie wysyłane było do skarżącego trzykrotnie. Po raz pierwszy w dniu 2 sierpnia 2011r.; po dwukrotnym awizowaniu wskazanej przesyłki została ona zwrócona nadawcy 18 sierpnia 2011r. Po raz kolejny przesyłka z decyzją organu pierwszej instancji została wysłana do skarżącego 20 września 2011r.; po dwukrotnym awizowaniu, wobec niepodjęcia przez adresata, zwrócono ją nadawcy 7 października 2011r. W dniu 11 października 2011r. korespondencja zawierająca rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wysłana została do strony po raz trzeci. Jej odbiór przez adresata (osobiście) nastąpił w dniu 25 października 2011r. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. B. O. złożył bezpośrednio w SKO 26 października 2011r. Postępowanie przed organem drugiej instancji inicjowane jest przez czynność strony w postaci złożenia odwołania od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Merytoryczne rozpoznanie sprawy musi zostać poprzedzone zbadaniem przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia oraz jego terminowości, na co wskazuje brzmienie art. 134 K.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Zachowanie zatem przez stronę postępowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania stanowi warunek skuteczności tej czynności procesowej. Uchybienie temu terminowi oznacza zaś bezskuteczność wspomnianej czynności, w następstwie czego decyzja staje się ostateczna, chyba że strona złoży wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i zostanie on przez organ uwzględniony. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Początek biegu terminu do złożenia odwołania rozpoczyna się więc zasadniczo od dnia doręczenia decyzji. Doręczenie to, aby mogło być skuteczne, musi nastąpić w sposób przewidziany w K.p.a. (art. 39 – 45). W razie więc, gdy reguły przewidziane w tych przepisach zostaną spełnione, wówczas następuje skutek procesowy doręczenia w postaci otwarcia dla określonej strony terminu do wniesienia odwołania. Sam więc fakt ponownego przesłania przez organ administracyjny decyzji, która już została uprzednio prawidłowo doręczona stronie postępowania administracyjnego, nie może mieć bezpośredniego wpływu na bieg ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności nie otwiera na nowo biegu tego terminu dla strony. Ponowne doręczenie decyzji stronie ma jedynie charakter informacyjny (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5.10.2006r., VII SA/Wa 1545/05, opubl.: Legalis). W przedmiotowej sprawie, jak już zaznaczono, decyzja Starosty [...] została do B. O. trzykrotnie wysłana. Organ ten przekazując odwołanie wyżej wymienionego z 26 października 2011r. do SKO - w piśmie z dnia 10 listopada 2011r. - wskazał, iż zostało ono złożone z zachowaniem ustawowego terminu. Kolegium rozpoznało merytorycznie powyższy środek zaskarżenia decyzją z dnia [...] stycznia 2012r., bez jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia, czy termin ten rzeczywiście został przez stronę dotrzymany. Takie postępowanie organu odwoławczego nie może zasługiwać na aprobatę. Jak bowiem wyżej wskazano, doręczenie decyzji organu pierwszej instancji z zachowaniem przewidzianych w K.p.a. zasad wywołuje przewidziany prawem skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Przepis art. 44 K.p.a. reguluje zaś tzw. doręczenie zastępcze, w którego przypadku po dokonaniu wskazanych w tym przepisie czynności przyjmuje się fikcję prawną doręczenia, mimo że faktyczny odbiór kierowanej do strony korespondencji nie nastąpił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszając art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązujące go do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie wyjaśniło podstawowej kwestii w postaci terminowości odwołania złożonego przez B. O. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., w sytuacji - gdy jak już podnoszono - rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne kierowano do adresata trzykrotnie. Tymczasem zbadanie sprawy w powyższym zakresie ma zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Jeśli bowiem organ drugiej instancji ustaliłby, iż doręczenie B. O. decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło w sposób skuteczny (tj. zgodny z regulacjami K.p.a. dotyczącymi sposobu dokonywania doręczeń) już za pierwszym razem tzn. w drodze podwójnego awizowania, wówczas należałoby uznać, że rozpatrzenie odwołania strony jest niedopuszczalne z uwagi na zasadę ostateczności decyzji (nie został bowiem wtenczas dochowany termin 14 dni z art. 129 § 2 K.p.a.). Ustalenie przeciwne - że ustawowy termin został przez stronę dochowany otwierałoby z kolei drogę do rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy co do meritum. Z podanych względów Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012r. celem przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia kwestii terminowości złożenia przez B. O. odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Orzeczenie niniejsze wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 129 § 2 K.p.a.