II SA/Rz 415/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 415/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO lub Kolegium) z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] o skierowaniu na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i umarzająca postępowanie. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy i decyzji wynika, że pismem z dnia 26 października 2011 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej zwrócił się do Starosty o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec K. O. mającego na celu poddanie go badaniu lekarskiemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem i ewentualne cofnięcie prawa jazdy kat. C, B + E, C + E, B nr 01823051864 wydanego przez Starostwo Powiatowe. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że K. O. w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego został poddany badaniu przez biegłych sądowych, a z opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia 27 czerwca 2011 r. wynika, że biegli rozpoznali u K. O. zespół uzależnienia od alkoholu. Pismem z dnia 14 listopada 2011 r. Starosta przekazał w/w wniosek do Urzędu Miasta - Wydziału Komunikacji, jako właściwego do wszczęcia postępowania administracyjnego wobec K. O. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] skierował K. O., posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii: AB - na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Wskazał, że przyczyną skierowania była informacja zawarta w piśmie Prokuratora Rejonowego z dnia 26 października 2011 r. o zastrzeżeniach dotyczących stanu zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Jako podstawę wydania decyzji organ podał art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., określana dalej jako u.p.r.d.) oraz § 2 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15). W odwołaniu K. O. nie zgodził się z treścią decyzji i wskazał, że nie jest osobą chorą psychicznie oraz nie ma żadnego mandatu za nieprawidłowe prowadzenie pojazdu. Nadto podniósł, że nie posiada samochodu osobowego i przedstawił swoją sytuację rodzinną i mieszkaniową. SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., opisaną na wstępie uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśniło, że art. 122 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. pozwala na przeprowadzenie badań kontrolnych w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Natomiast w przedmiotowej sprawie taka informacja pochodziła od Prokuratora Rejonowego, który przekazał organowi kserokopię opinii sądowo-psychiatrycznej. W ocenie Kolegium opinia ta została sporządzona na użytek toczącego się postępowania o znęcanie się nad żoną składającego odwołanie. W kontekście poczynionych uwag Kolegium stwierdziło, że ingerencja organu administracyjnego w postaci sprawdzenia stanu zdrowia kierującego jest ograniczona, gdyż organ nie może dokonywać tej czynności w sposób dowolny, ale tylko wówczas, gdy nasuną się zastrzeżenia, co do jego stanu zdrowia. Naprowadziło, że nie wystarczą tu wątpliwości, że kierujący może być w takim stanie, że nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Musi istnieć coś więcej niż wątpliwość, a okoliczności muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego występują przeciwwskazania zdrowotne, co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. W szczególności podejrzenie, że stan zdrowia kierowcy uniemożliwia kierowanie pojazdem, może opierać się na: 1) informacji o złym stanie zdrowia kierowcy albo zaobserwowanych u kierowcy objawach chorób, które stanowią przeciwwskazania do kierowania pojazdami (np. nałogowy alkoholizm, wady wzroku, słuchu); 2) wielokrotnym notowaniu kierującego w ewidencji popełniających przestępstwa lub wykroczenia drogowe, jeżeli okoliczności wskazują na brak sprawności fizycznej lub psychicznej. Kierując się powyższymi uwagami Kolegium uznało, że z analizy akt sprawy nie wynika, aby u K. O. występowały w/w okoliczności, a sama opinia psychiatryczno-psychologiczna nie może być jedynym dowodem. Dodatkowo wskazało, że odwołujący nie występuje w charakterze kierowcy, czy też uczestnika ruchu w myśl przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym. Konkludując Kolegium stwierdziło, że przedstawione w sprawie zastrzeżenia, co do stanu zdrowia K. O. nie mogą skutkować wydaniem decyzji o skierowaniu na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W skardze na tę decyzję Prokurator Rejonowy wniósł o jej uchylenie zarzucając obrazę przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. W uzasadnieniu wskazał, że rozpoznany przez biegłych sądowych u K. O. zespół uzależnienia od alkoholu, to medyczna nazwa nałogowego alkoholizmu. K. O. podejmował terapię odwykową dobrowolnie w 2009 r., a nadto Sąd Rejonowy w T. zobowiązał go do podjęcia leczenia odwykowego w niestacjonarnym zakładzie lecznictwa odwykowego oraz zastosował nadzór kuratora sądowego na czas trwania leczenia. Skarżący powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie odnośnie regulacji zawartej w art. 122 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. stwierdził, że pod pojęciem "kierujący" należy rozumieć także osobę, która chociaż w danym momencie nie prowadzi pojazdu, ale będąc do tego uprawnioną w każdym momencie taką możliwość posiada. W kontekście poczynionych uwag prokurator podważał stanowisko Kolegium, że stwierdzony opinią biegłych zespół uzależnienia od alkoholu nie nasuwa zastrzeżeń, co do stanu zdrowia kierowcy tylko dlatego, że osoba ta nie prowadziła pojazdu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po dokonaniu kontroli w wyżej przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialną podstawą wydania decyzji o skierowaniu K. O. na badanie lekarskie był przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d., który stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega – kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia, co do stanu zdrowia. Nadmienić należy, że przepis § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania (Dz. U. Nr 2, poz. 15) stanowi, że starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do interpretacji przepisów prawa zastosowanych przez organ II instancji, to jest rozumienie art. 122 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. oraz do oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, w szczególności opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia 27 czerwca 2011 r. Sąd zauważa, że ustawa Prawo o ruchu drogowym definiuje "kierującego" oraz "kierowcę", jednakże nie definiuje pojęcia "kierujący pojazdem", zaś zawarte w art. 122 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. pojęcie "kierujący" – ustawa używa nieprecyzyjnie. Reguły wykładni systemowej i celowościowej przy ustalaniu rozumienia tego przepisu wskazują na konieczność odstąpienia na użytek tej regulacji od ścisłego, literalnego brzmienia definicji ustawowej rozumienia tego określenia, które w tym przypadku jest niewystarczające i prowadzi do sprzeczności z jej celem wniosków. Właśnie z uwagi na cel omawianej regulacji, którym są zadania organów w zakresie dbałości o zapewnienie możliwie największego bezpieczeństwa użytkownikom dróg, w ocenie Sądu przez użyte w art. 122 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. określenie "kierujący" należy rozumieć także osobę, która choć w danym momencie nie prowadzi pojazdu, ale posiadając wymagane uprawnienia może to uczynić w każdej chwili. Gdyby przyjąć literalne rozumienie przepisu, to nawet w razie istnienia bardzo poważnych wątpliwości, co do stanu zdrowia określonej osoby, właściwy organ nie mógłby podjąć żadnych działań w celu przeprowadzenia stosownych badań lekarskich. Według Sądu, nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca w takich okolicznościach założył konieczność oczekiwania przez uprawniony organ, mimo posiadania informacji nasuwających poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, na uzyskanie wiadomości, że kierował on faktycznie pojazdem i dopiero wówczas byłaby możność podjęcia działania w omawianym trybie. Inaczej mówiąc, niezbędne byłoby uprzednie "złapanie na gorącym uczynku" kierowania pojazdem mechanicznym takiej osoby. Co często następować mogłoby dopiero w razie wystąpienia już zdarzeń, którym wcześniej można było zapobiec. Przyjęcie takiego założenia niosłoby za sobą niejednokrotnie uzasadnione ryzyko wystąpienia poważnych – realnych, a nie potencjalnych - zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników dróg, czemu właśnie ma przeciwdziałać wskazana regulacja (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 722/10, Lex nr 758069). W ocenie Sądu z art. 122 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. nie wynika obowiązek ustalenia niezdolności do kierowania pojazdami, lecz usunięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia. Skierowanie na badania lekarskie ma na celu wyjaśnienie nie tylko wpływu choroby na możliwość kierowania pojazdami silnikowymi, ale także wpływu leków czy innych substancji psychoaktywnych, które ewentualnie kierowca przyjmuje, na sprawność w prowadzeniu pojazdu, rozpoznaniu sytuacji na drodze i prawidłowej jej oceny w aspekcie wykonywanych manewrów. Z akt sprawy bezspornie wynika, że w sprawie zaistniały ujawnione okoliczności mogące nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do stanu zdrowia strony – jako osoby uprawnionej do kierowania pojazdami, które organ winien wyjaśnić. W ocenie Sądu zastrzeżenia, co do stanu zdrowia podnoszone przez prokuratora są istotne, skoro dotyczą uzależnienia od alkoholu tj. nałogowego alkoholizmu, stwierdzonego opinią sądowo-psychiatryczną. Niewątpliwie takie uzależnienie może mieć wpływ na samopoczucie psychiczne, emocjonalne czy sprawność intelektualną i ruchową. Nie ma znaczenia, że okoliczność ta wynika z opinii sądowo-lekarskiej sporządzonej na użytek innego postępowania, skoro dane zawarte w powyższym dokumencie w szczególności rozpoznane przez biegłych uzależnienie od alkoholu muszą wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia osoby potencjalnie mogącej w każdej chwili stać się uczestnikiem ruchu drogowego jako kierujący pojazdem. W rozpoznawanej sprawie podstawę wszczęcia postępowania w sprawie skierowania K. O. na badania lekarskie stanowił wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej zawierający informację o sporządzonej w dniu 27 czerwca 2011 r. opinii sądowo-psychiatrycznej, z której wynika, że skarżący jest uzależniony od alkoholu. Na podstawie tej informacji Prezydent Miasta trafnie uznał, że zachodzą uzasadnione zastrzeżenia, co do stanu zdrowia skarżącego, który może mieć wpływ na kierowanie przez niego pojazdami. Skoro skarżący posiada prawo jazdy, to niezbędne jest przeprowadzenie badania lekarskiego przez osobę, która może jednoznacznie stwierdzić, czy w tym konkretnym przypadku takie uzależnienie od alkoholu może stanowić przeciwwskazanie do kierowania przez niego pojazdami. Odnosząc się do podnoszonej przez Kolegium okoliczności, że skarżący nie występuje w żadnym wypadku w charakterze kierowcy czy uczestnika ruchu stwierdzić należy, że wprawdzie w przepisie art. 122 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. mowa jest o kierującym pojazdem, jednakże chodzi tu o możliwość wezwania na badania kierującego, jako osoby posiadającej uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych, w przypadku powzięcia przez organ umotywowanych zastrzeżeń, co do stanu jego zdrowia. Wskazana norma ma zatem zastosowanie niezależnie od tego, czy powstanie zastrzeżeń nastąpiło w bezpośrednim związku z zachowaniem i sposobem prowadzenia pojazdu podczas wykonywania przez daną osobę uprawnioną zindywidualizowanej czynności faktycznego kierowania pojazdem, czy też uzyskane przez organ wiarygodne informacje, uprawdopodabniające pośrednio wątpliwości co do posiadania przez konkretnego kierowcę wymaganej do prowadzenia pojazdów sprawności, mają swe źródło w innych okolicznościach. W każdym bowiem przypadku, kiedy właściwy w sprawie organ administracji publicznej uzyska informację mogącą nasuwać zastrzeżenia, co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem, może tę osobę skierować na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Rolą organów uprawnionych do zapewnienia bezpieczeństwa na drogach, a także starostów, jest bowiem zapewnienie możliwie największego bezpieczeństwa użytkowników dróg i zapobieganie wypadkom poprzez staranną i wnikliwą weryfikację uprawnień osób, które mogą w każdej chwili zasiąść za kierownicą pojazdu mechanicznego i być zagrożeniem nie tylko dla siebie, ale także dla innych (tak Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1467/07). Sąd orzekający w niniejszej sprawie tym samym podziela stanowisko prezentowane w judykaturze. Zauważyć należy, że sam stan nietrzeźwości stwierdzony podczas kierowania pojazdem obliguje organ do skierowania takiego kierowcy na badania kontrolne. Przyjęcie więc przez organ odwoławczy, że stwierdzone opinią biegłych uzależnienie od alkoholu czyli nałogowy alkoholizm nie nasuwa zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy tylko dlatego, że osoba ta w momencie kiedy doszło do zdarzenia ujawniającego to uzależnienie nie prowadziła pojazdu, jest nie do zaakceptowania. Trzeba też zwrócić uwagę na regulację § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. nr 2 poz. 15 z późn. zm.), w którym poza innymi badaniami należącymi do kompetencji lekarza uprawnionego do badań kierowców w pkt 9 i 19 przewidziano badanie pod kątem istnienia u osoby badanej objawów wskazujących na uzależnienie od alkoholu, a nawet samo nadużywanie alkoholu. Naruszenie przez Kolegium art. 80 k.p.a. polega na błędnej ocenie opinii sądowo-psychiatrycznej, z której ewidentnie wynika okoliczność uznawana przez sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji za uzasadniającą podejrzenie, iż stan zdrowia kierowcy uniemożliwia kierowanie pojazdem (zob. pkt 1 na str. 2 decyzji SKO). Naruszenie to oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjmując zatem naruszenie przez organ II instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 122 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d., błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. oraz przyjęcie bezprzedmiotowości, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania, a tym samym naruszenie także przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.1 a i c P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W razie uprawomocnienia się wyroku organ odwoławczy dokona właściwej oceny materiału dowodowego i wyda decyzję kierując się wyżej przedstawionymi wskazaniami i wykładnią.