II SA/Rz 416/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Asesor WSA Joanna Zdrzałka Protokolant: ref.-staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Rady Miasta [...] kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 416/04 UZASADNIENIE Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), Rada Miasta [...] przystąpiła do zmiany Nr [...] części Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w rejonie ulic: S., U., D. i K. w R., uchwalonego uchwałą [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2001 r. W dniu 5 kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności tej uchwały, o czym poinformował Przewodniczącego Rady Miasta. W dalszej kolejności wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...], którym w oparciu o art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, że w podstawie prawnej uchwały nie powołano przepisów art. 27 i art. 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu nadzoru przepisy te dają podstawę do przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uprzednim rozstrzygnięciu o aktualności tego planu. W rym celu należy dokonać stosownych analiz i ocen, o których stanowi art. 32 cyt. ustawy, wymagana jest również opinia właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej. W przypadku przedmiotowej uchwały nie zastosowano procedury wynikającej z art. 27 i 32 cyt. ustawy, w związku z czym nastąpiło istotne naruszenie prawa przy jej podejmowaniu. Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze, po uprzednim podjęciu uchwały w sprawie jej wniesienia, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Rada Miasta [...]. W uzasadnieniu skargi Rada Miasta zakwestionowała interpretację przepisów art. 27 i 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 27 tejże ustawy zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w takim trybie, w jakim plan ten jest uchwalany. Tryb ten, ustalony w art. 14 ust. 1 i ust. 5, został w przypadku przedmiotowej Uchwały zachowany, albowiem zostały wykonane analizy dotyczące zasadności przystąpienia do zmiany planu miejscowego Nr [...] w rejonie ulic: S., U., D. i K. w R. oraz przewidywanych rozwiązań zmiany tego planu z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, przygotowano materiały geodezyjne do opracowania zmiany planu i ustalono niezbędny zakres prac planistycznych, także wykonano opracowania ekofizjograficzne. Materiały te zostały przekazane Wojewodzie w ślad za uchwałą. Regulacja zawarta w art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy zagadnień unormowanych uprzednio w art. 31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennymi i odnosi się do kompleksowej oceny aktualności studium i planów miejscowych. Taka ocena powinna być dokonywana co najmniej raz w kadencji rady gminy i wówczas przeprowadzane są wymienione w tym przepisie czynności. Stanowisko organu nadzoru nie znajduje uzasadnienia zarówno w wynikach wykładni językowej, systemowej i historycznej, a jego konsekwencją byłoby to, że uchwała w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego mogłaby być podejmowana wyłącznie z inicjatywy rady, z pominięciem inicjatywy wójta, burmistrza albo prezydenta miasta i tylko po ustaleniu, na podstawie oceny aktualności wszystkich ustaleń studium i wszystkich planów miejscowych, ze dany plan jest nieaktualny w całości lub w części. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W replice na zawarte w skardze twierdzenia dotyczące interpretacji art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodatkowo podniósł, że poglądom strony skarżącej przeczy treść ust. 2 tegoż przepisu. Art. 32 tej ustawy nie można interpretować w ten sposób, ze odniesienie się w nim do art. 27 ustawy dotyczy tylko i wyłącznie przypadków uznania za nieaktualne planów miejscowych w wyniku dokonania "kompleksowej" oceny aktualności planów miejscowych, a nie każdej sytuacji związanej z potrzebą zmiany planu miejscowego. Ogólnym założeniem ustawodawcy było, że oceny aktualności studium i planów miejscowych dokonuje się co najmniej raz w kadencji rady, jednakże analizy powinny być dokonywane tak często jak wymagają tego potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów adrninistracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze, którym Wojewoda [...] uchylił uchwałę Rady Miasta [...] o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, stwierdzając naruszenie przepisów - art. 27 i art. 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą o planowaniu. Zaprezentował przy tym pogląd, że każde przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi poprzedzać rozstrzygnięcie o aktualności tego planu podejmowane w oparciu o art. 32 cyt. ustawy. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem wydanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i o ustaleniu warunków zabudowy, zamieszczonych w stosownych rejestrach, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Dalszy tryb tej aktualizacji regulują ust. 2 i 3, wskazując w pierwszej kolejności na konieczność uzyskania opinii komisji urbanistyczno-architektonicznej (gminnej lub innej właściwej w rozumieniu art. 8 ustawy) oraz przekazanie wyników analiz, o których mowa w ust. 1 radzie gminy. Czynności tych dokonuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta co najmniej raz w czasie kadencji rady. W dalszej kolejności rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 ustawy. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i kwestią zasadniczą do rozstrzygnięcia jest wzajemna relacja art. 27 oraz art. 32 ustawy o planowaniu. Interpretacja art. 27 tej ustawy nie nastręcza trudności. Przepis ten wskazuje, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Odnosi się więc do każdej zmiany studium lub planu. Art. 32 ustawy o planowaniu dotyczy natomiast kompleksowej oceny aktualności dokonywanej przez wójta przynajmniej raz w czasie kadencji rady gminy i obejmującej wszystkie akty planistyczne, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę liczby mnogiej w wyrazach "studium i planów miejscowych". W przypadku uznania ich za nieaktualne w całości lub w części rada gminy podejmuje działania zmierzające do zmiany i w tym zakresie przepis odsyła do art. 27 tej ustawy. Brak takiego odesłania w art. 27 do art. 32 lub też wyraźnego wskazania oznacza, że intencją ustawodawcy nie było objęcie zmiany planu szczególną procedurą oceny jego aktualności. Odmienna interpretacja nie znajduje w ocenie Sądu oparcia ani w art. 32, ani w art. 27 ustawy o planowaniu, a ponadto nie mieści się w kanonach racjonalnego prawodawcy. Trudno bowiem wyobrazić sobie, by nawet niewielka zmiana planu miejscowego uruchamiała długotrwałą i kosztowną procedurę ocen i analiz wszystkich aktów planistycznych i wydanych decyzji o warunkach zabudowy oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. To nie inicjatywa zmiany planu uruchamia procedurę aktualizacji, lecz odwrotnie i tylko w pewnych wypadkach. Jeśli dokonana ocena aktów planistycznych wykaże ich nieaktualność, rada gminy podejmuje z urzędu działania, na rzecz zmiany poszczególnych planów lub studium. Takie rozumienie przepisów art. 27 i 32 ustawy o planowaniu wynika z ich brzmienia, co zgodnie z zasadą clora non sunt interpretanda zwalnia w zasadzie z konieczności sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni (tak m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8.06.1999 r., SK 12/98, OTK 1999/5/96). Jedynie pomocniczo i dla potwierdzenia poprawności zaprezentowanej interpretacji Sąd powołuje argumenty wykładni systemowej. W szczególności chodzi tu o umiejscowienie przepisów art. 27 i art. 32 w samej ustawie. Systematyka ta wskazuje, że trybu zmiany dotyczy wyłącznie art. 27, natomiast dalsze przepisy regulują inne kwestie, m. in. obowiązywania uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego (art. 29), prowadzenia rejestru planów miejscowych (art. 31), wreszcie aktualizacji studium i planów miejscowych (art. 32) oraz zmiany przepisów (art.33). Dokonywanie zmiany planu wynikające z dwóch ostatnich przepisów ma charakter szczególny, kiedy stosowne czynności podejmowane są z urzędu na skutek uznania planu za nieaktualny lub na skutek zmiany ustaw. Kompleksowa ocena i aktualizacja nie dotyczy więc każdej zmiany planu. Sąd podziela też podniesiony w skardze argument, odwołujący się do wykładni historycznej art. 32 ustawy o planowaniu. Regulacja w nim zawarta dotyczy zagadnień poprzednio unormowanych w art. 31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.), obowiązującej do dnia 10 lipca 2003 r. Obecnie obowiązująca ustawa szczegółowo reguluje tryb oceny aktualności studium i planów miejscowych, pozostawiając bez zmian ogólne założenia - przeprowadzenie kompleksowej oceny i przekazanie jej wyników radzie gminy co najmniej raz w czasie kadencji. Novum stanowi uchwała w sprawie aktualności studium i planów miejscowych podejmowana przez radę gminy, której konsekwencją, w przypadku uznania za nieaktualne, jest podjęcie czynności zmierzających do zmiany tych aktów. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 31 ust. 3 przewidywała wystąpienie wójta do rady gminy ze stosownymi wnioskami w sprawie sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno jednak w świetle poprzednio, jak i obecnie obowiązujących przepisów dla zmiany planu nie przewiduje się żadnych szczególnych uregulowań. W tym kontekście sięgnąć również warto do uzasadnienia projektu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wśród nowych (w odniesieniu do poprzednio obowiązujących przepisów) rozwiązań nie wymienia procedury zmiany planu. Co więcej, w uzasadnieniu stwierdza się, że poprzednio obowiązująca ustawa była niejednokrotnie barierą utrudniająca i spowalniającą procesy inwestycyjne, w projekcie zaś zdyscyplinowano proces planistyczny m.in. poprzez uproszczenie procedur planistycznych. Skoro w niniejszej sprawie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przystąpiono w trybie ogólnym, a nie na skutek aktualizacji studium i planów miejscowych, art. 32 ustawy o planowaniu nie znajduje zastosowania, nie możną więc mówić o jego naruszeniu. Przy podejmowaniu uchwały nie naruszono też art. 27 tej ustawy, albowiem zastosowano przewidziany tym przepisem tryb właściwy dla uchwalenia planu. W ocenie Sądu uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa nie narusza, a tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, tj. sprzeczności badanej uchwały z prawem możliwe byłoby stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zarzucając istotne naruszenie prawa polegające na nie zastosowaniu procedury wynikającej z art. 32 ustawy o planowaniu - narusza więc prawa materialne. Z przedstawionych względów Sąd uznał skargę za zasadną i w oparciu o art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 cyt. ustawy i określił, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 tejże ustawy.