II SA/Rz 419/25

24 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 24 kwietnia 2025 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 26 lutego 2025 r. nr I-III.7721.1.40.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - oddala sprzeciw - Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dalej: Skarżąca) jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: Wojewoda lub Organ odwoławczy) z 26 lutego 2025 r. nr I-III.7721.1.40.2024 o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: organ I instancji) z 25 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy [...], zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przedłożonych akt postępowania wynika, że [...] (dalej: Inwestor lub Spółka), we wniosku z 20 grudnia 2022 r. wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny, parter usługowo-handlowy, podziemny parking wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu" na działkach [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] w ramach zadania inwestycyjnego pn.: [...] na działkach nr [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia 16 maja 2023 r. nr [...] organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Podkarpackiego z 11 grudnia 2023 r., nr I-III-7721.1.17.2023 a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.  W trakcie ponownie prowadzonego postępowania, pismem z 15 marca 2024 r. organ wezwał Inwestora do uzupełnienia wniosku, zgodnie z wytycznymi Wojewody zawartymi w decyzji z 11 grudnia 2023 r. tj. do jednoznacznego określenia zakresu planowanej inwestycji. W odpowiedzi na wezwanie Inwestor poinformował, że zmianie uległa nazwa inwestycji - aktualnie wniosek dotyczy wydania pozwolenia na budowę inwestycji pn.: [...] na działkach [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] w ramach zadania inwestycyjnego pn.: [...] na działkach nr [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie w ww. piśmie Spółka zwróciła się o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2024 r. organ I instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, Wojewoda Podkarpacki, postanowieniem z dnia 1 lipca 2024 r. nr I-III.7722.1.5.2024 uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z 25 października 2024 r., nr [...], organ I instancji odmówił Inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzając że Inwestor nie uzupełnił dokumentacji w wymaganym terminie tj. do 24 października 2024 r. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej: K.p.a.), po dokonaniu analizy akt sprawy oraz zarzutów podniesionych w odwołaniu Inwestora, Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazując na obowiązki organu administracji publicznej wynikające z przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a., uznał, że organ I instancji uchybił tym obowiązkom, ograniczając się wyłącznie do ustalenia zakresu planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz kręgu stron postępowania, nie dokonując przy tym żadnej oceny projektów – zarówno zagospodarowania terenu, jak i architektoniczno-budowlanego. Nie przeprowadził też postępowania wyjaśniającego dotyczącego złożonych dokumentów, co stanowi istotne naruszenie obowiązków proceduralnych. Wskazał, że przedłożone akta administracyjne nie zawierają żadnego dokumentu, który potwierdzałby, że na inwestora został nałożony obowiązek uzupełnienia dokumentacji do dnia 24 października 2024 r., Skoro zatem brakuje zarówno formalnego wezwania, jak i informacji o terminie i zakresie żądanego uzupełnienia - jedynym dokumentem w aktach jest odręczna notatka z dnia 21 czerwca 2024 r., której treść, autor i cel nie zostały precyzyjnie określone, co wyklucza możliwość traktowania jej jako wiarygodnego dowodu w sprawie - to zarzuty zawarte w odwołaniu są uzasadnione Organ odwoławczy zauważył także, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w opisanej wyżej decyzji Wojewody z dnia 11 grudnia 2023 r., co zakwalifikował jako rażące naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., a także dopatrzył się naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a., gdyż decyzja nie zawierała należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W ocenie Organu odwoławczego, zaniechanie rzetelnej analizy projektu budowlanego oraz brak pełnego materiału dowodowego wykluczają możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy postępowaniu odwoławczym, przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części przez organ odwoławczy byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sprzeciwie od powyższej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia; - art. 35 ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm. – dalej: P.b.) przez niezasadne przyjęcie, że wobec braku uzupełnienia przez inwestora wskazanych przez organ I instancji braków, nie zachodziła przesłanka do odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę; - art. 107 § 1 - 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie iż decyzja Prezydenta nie odpowiada wymogom wskazanych przepisów, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika wprost przyczyna zapadłego rozstrzygnięcia, decyzja zawiera odniesienie do podstawy prawnej oraz przytoczenie stosownych uregulowań prawnych; - art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jedynie w oparciu o zastrzeżenia inwestora Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej P.p.s.a. ) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie wówczas, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2021r., II OSK 1190/21, lex nr 3193718). W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku rozpoznawania skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 K.p.a. - jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e P.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Kr 743/18, wyrok WSA w Gdańsku z 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18). Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. W trybie sprzeciwu sąd nie bada prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez organ w decyzji. Sąd jest zobligowany do ustalenia, czy stwierdzone braki w materiale dowodowym były na tyle istotne, że niemożliwym było ich usunięcie przez organ odwoławczy. Badanie to, owszem, pozostaje ściśle powiązane z interpretacją przepisów prawa materialnego, jednakże chodzi tu o interpretację przyjętą przez organ w decyzji. To te przepisy bowiem wyznaczają zakres okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd rozpoznając sprzeciw, nie może jednak tej wykładni kwestionować. Ocena prawidłowości zastosowania i wykładni prawa materialnego następuje dopiero w wyroku zapadłym w sprawie skargi od decyzji merytorycznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 września 2021 r., sygn. III SA/Gl 988/21). W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zasadne jest stanowisko Wojewody, co do konieczności orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, zauważając w postępowaniu tego organu istotny błąd, przemawiający za uwzględnieniem odwołania. W treści odwołania Inwestor zarzucił bowiem, że organ I instancji nie wydał postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazanych w treści tego postanowienia, w zakreślonym w treści postanowienia terminie. W sprawie nie zaistniały zatem podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno - budowlanego ani też przesłanki do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 2 i 3 P.b. Kontrolowane przez Wojewodę Podkarpackiego postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 25 października 2024 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno -budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji wnioskowanej przez [...] zostało wydane na podstawie art. 104 §1 K.p.a. oraz art. 35 ust. 5 P.b. Zgodnie z art. 35 ust. 5 Pb. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: 1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3; 2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę; 3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. Wobec przedstawionej wyżej pełnej treści art. 35 ust. 5 Pb. należy zgodzić się z Wojewodą Podkarpackim, że badana przez niego decyzja organu I instancji została obarczona wadą, uniemożliwiającą pozostawienie kontrolowanej decyzji organu I instancji w obrocie prawnym, niemożliwą do usunięcia w postępowaniu odwoławczym. Koniecznym elementem władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest bowiem, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 K.p.a., wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Niewątpliwie chodzi tu o pełną podstawę prawną, która nie pozostawia adresatowi orzeczenia pola do domysłów, co do tego, który z przypadków objętych przepisem został w sprawie dostrzeżony i która część przepisu stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. Wskazanie zatem niepełnej podstawy rozstrzygnięcia może stanowić uzasadnioną podstawę do usunięcia decyzji obarczonej taką wadą z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego, doprecyzowana w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji zastosowana podstawa prawna – odmowa zatwierdzenia projektów i udzielenia inwestorowi powolnienia na budowę wynikała z faktu nieprzedłożenia przez inwestora dokumentacji uzupełniającej w zakreślonym przez organ terminie - została zastosowana z naruszeniem przepisu art. 35 ust. 3 Pb. Zgodnie z art. 35 ust. 3 Pb. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Jak zauważył Wojewoda Podkarpacki, postanowienie takie nie zostało w sprawie wydane. Z akt sprawy wynika, że po wydaniu decyzji Wojewody Podkarpackiego z 11 grudnia 2023r., w ramach wykonywania wytycznych wynikających z jej treści, organ I instancji wezwał inwestora do jednoznacznego określenia zakresu planowanej inwestycji, z uwagi na fakt, że wniosek powinien obejmować nie tylko budowę nowego obiektu ale także rozbiórkę obiektów kolidujących. W odpowiedzi na wniosek w piśmie z 22 marca 2024 r. inwestor zwrócił się z prośbą o objęcie wnioskiem także rozbiórki istniejących budynków i urządzeń budowlanych, podał zmienioną nazwę zamierzenia budowlanego i wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby dokonywane były jeszcze inne czynności mogące odpowiadać dyspozycji art. 35 ust. 3 P.b. Decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wydana została z uwagi na fakt, że inwestor do 24 października 2024 r. nie przedłożył uzupełnionej dokumentacji, zgodnie z przepisem art. 35 ust. 5 P.b. Słusznie zatem zauważył Wojewoda, że w aktach sprawy nie ma dokumentu, z którego wynikałby obowiązek przedłożenia przez Inwestora uzupełnionej dokumentacji w terminie do 24 października 2024 r. Akta sprawy nie zawierają postanowienia nakładającego na Inwestora obowiązek uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno -budowlanego w konkretnym terminie, a jedynie odręcznie sporządzoną notatkę, która nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie. Tym samym zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody Podkarpackiego z 26 lutego 2025 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzję organu I instancji została wydana przy prawidłowym zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zakres uchybień stwierdzonych w postępowaniu przed organem I instancji uzasadnia zastosowanie powołanego przepisu. Opisane uchybienie proceduralne, z racji swojego charakteru, nie mogło zostać uzupełnione w postepowaniu odwoławczym - ewentualna próba konwalidowania błędów organu I instancji w postępowaniu odwoławczym stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 K.p.a. – a dostrzeżona wada postępowania miała wpływ na wynik tego postępowania. Uchylenie zatem decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. należy uznać za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Wojewody, w przedmiocie braku możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji, co do istoty sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.