II SA/Rz 422/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego /dalej: WINB / uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W. z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] orzekającą o wydaniu przez ten organ decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., [...] z naruszeniem przepisów prawa oraz odmawiającą uchylenia tej decyzji, a także stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. [...] wydana została z naruszeniem prawa. W podstawie prawnej decyzji WINB wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./ dalej: k.p.a. W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że odwołanie J. M. zostało uwzględnione o tyle, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W. została uchylona. Równocześnie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2004 r., [...] wydana została z naruszeniem prawa jednak nie może być uchylona, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja tej samej treści. Z orzeczeniem WINB nie zgodziła się J. M. Działając przez pełnomocnika zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 138, art. 151 i art. 146 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, art. 5 pkt 9, art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 156, z 2006 r., poz. 1118 ze zm./. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że budowa obiektu budowlanego wbrew pozwoleniu na budowę stanowi istotne odstępstwo od przepisów budowlanych narusza słuszne interesy skarżącej na skutek zacieniania nieruchomości stanowiącej jej własność. Nie bez znaczenia dla sprawy jest przewlekłość w jej prowadzeniu oraz wadliwe stosowanie przez organy przepisów postępowania odnoszących się do wznowienia postępowania. W sprawie poza sporem jest, że decyzja z [...] stycznia 2004 r. wydana została z naruszeniem prawa stanowiącym przesłankę wznowienia postępowania. Samo wznowienie postępowania i poddanie tego postępowania ocenie sądów administracyjnych w okresie od 2000 r. do chwili obecnej dobitnie wskazuje, że decyzja z 2004 r. nie ma przymiotu ostateczności. Nie usunięcie jej z obrotu prawnego pomimo istnienia istotnych wad wskazuje, że zapadła ona z naruszeniem prawa i z tego powodu powinna być wyeliminowana przez organy nadzoru budowlanego. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga J. M. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 11 marca 2004 r. M. M. działająca w imieniu małoletniej córki J. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W. z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...] udzielającej S. i R. R. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego położonego na działce w miejscowości P. przy ul. H. 5. W uzasadnieniu wniosku M. M. jako podstawę wznowienia wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. postępowanie nie zostało prawomocnie zakończone przed dniem 11 lipca 2003 r. zatem powinno toczyć się na podstawie przepisów dotychczasowych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. W. odmówił wznowienia postępowania uznając, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie jest kontynuacją postępowania w sprawie samowoli budowlanej i postępowania naprawczego, ale odrębnym postępowaniem. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...] WINB uchylił w/w decyzję wskazując, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie toczy się od 1997 r. Decyzja w sprawie pozwolenia na użytkowanie była dwukrotnie przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie i dwukrotnie NSA uchylił wydane decyzje dotyczące pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...] tenże organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2004 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce przy ul. H. w P. uznając, że istotnie strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, jednak nie miało to wpływu na wydanie rozstrzygnięcia, gdyż w postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 894/04 uchylił decyzję WINB z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W. z dnia [...] lipca 2004 r. znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...] udzielającej S. i R. R. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce położonej w miejscowości P. przy ul. H. 5. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał na konieczność rozważenia zasadności wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., oraz wydania decyzji z prawidłowo sformułowaną podstawą prawną przy uwzględnieniu zaleceń wynikających z wcześniej wydanych w sprawie wyroków NSA OZ w Rzeszowie tj. wyroku SA/Rz 1975/97 z dnia 17 czerwca 1999 r. oraz SA/Rz 1081/00 z dnia 13 grudnia 2000 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 151 § 2 odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce położonej w miejscowości P. przy ul. H. 5. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] WINB uchylił w/w decyzję uznając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. W. nie zastosował się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku, który jednoznacznie wyjaśnił w jakich okolicznościach może mieć miejsce odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. W. podał, że w trakcie budowy budynku gospodarczego na działce R. i S. R. dokonano odstępstwa w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, niemniej jednak dokonane odstępstwa nie naruszały przepisów w tym techniczno-budowlanych, a wnioskodawca M. M. uczestniczyła w całym postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej. Natomiast w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie nie były dopuszczone żadne inne dowody i pomimo, że skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Od decyzji tej odwołanie wniosła J. M. podtrzymując zarzuty poprzedników prawnych oraz domagając się zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W. do udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 29 listopada 2008 r. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym WINB stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące nieterminowego załatwienia sprawy są zasadne, obecnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. W. zakończył postępowanie administracyjne wydaniem rozstrzygnięcia, co oznacza że ustało naruszenie prawa w postaci bezczynności organu powiatowego i nie ma podstaw do podjęcia przez tutejszy organ działań dyscyplinujących wynikających z art. 37 § 2 K.p.a. Natomiast odnosząc się do żądania zmierzającego do zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W. do udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 29 listopada 2008 r. wyjaśnił, że jest organem odwoławczym i w przypadku wniesienia przewidzianego prawem środka zaskarżenia przez stronę ocenia rozstrzygnięcie organu I instancji i wydaje jedną z decyzji zawartych w art. 138 K.p.a. WINB nie ma możliwości bezpośredniego zobowiązania organu I instancji do prowadzenia postępowania, a decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...] – pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego do chwili obecnej pozostaje w obiegu prawnym. Wznowienie postępowania jest instytucją o nadzwyczajnym charakterze, której celem jest ustalenie czy w postępowaniu zwyczajnym doszło do naruszenia prawa w sposób określony w art. 145 § 1 K.p.a. Zaistnienie wskazanej w tym przepisie przesłanki prowadzić musi do wznowienia postępowania, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, jednak uchylenie wadliwej decyzji po wznowieniu jest możliwe tylko wtedy gdy zapadłaby inna decyzja niż objęta postępowaniem wznowieniowym. Ponieważ w skarżonym przypadku decyzja byłaby tej samej treści, to brak było podstaw do jej uchylenia. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego objęte skargą odpowiadają przepisom prawa. W sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu zlokalizowanego na działce będącej własnością R. i S. R.. Ta okoliczność niewątpliwie dawała podstawę do wznowienia postępowania, co zostało przez organy uczynione. Stan sprawy potwierdza Stanowisko WINB, który uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W. i stwierdził, że decyzja w sprawie pozwolenia na użytkowanie wydana została z naruszeniem prawa. To orzeczenie spełnia warunki określone w art. 151 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności wskazanych w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., zatem nie można uchylić decyzji także z tego powodu, że na skutek wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W takiej sytuacji organ stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje powód, dla którego decyzji nie uchylono. W rozpoznawanej sprawie WINB wyraźnie wskazał, że pomimo pominięcia skarżącej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sprawie pozwolenia na użytkowanie, decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i jest ostateczna. Istnienie tej decyzji nie daje w chwili obecnej możliwości jej usunięcia z obrotu prawnego. Jest to konsekwencja wyroków NSA OZ w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 1999 r. sygn. akt SA/Rz 1975/97 oraz wyroku NSA OZ z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1081/00, a także wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1929/06. W tych orzeczeniach przesądzono, że drogą legalizacji samowoli popełnionej przez R. i S. R. jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja taka pomimo próby jej unieważnienia pozostaje w obrocie prawnym, zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., a to oznacza, że w objętej skargą sprawie niezależnie od stwierdzonej przesłanki wznowienia, ta decyzja co do istoty po wznowieniu musiałaby być taka sama. W ocenie Sądu oznacza to, że spełniona jest przesłanka z art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a., a to oznacza, że skarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.