II SA/Rz 422/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2022 r.nr SKO.4111/1282/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 29 listopada 2021 r. nr GOPS-5231-24-O-2852-2020/21; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej B. C. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi B.C. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 20 stycznia 2022 r. nr SKO.4111/1282/2021, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 29 listopada 2021 r. nr GOP-5231-24-O-2852-2020/21 wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia 30 września 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – Z.P. Wskazaną wyżej decyzją z dnia 29 listopada 2021 r., organ I instancji, działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1-4, art. 27 ust. 5 pkt 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej; "K.p.a."), odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że Z.P. zamieszkuje wraz z córką B.C. i jej rodziną. Matka Skarżącej choruje na [...] i pozostaje pod stałą opieką poradni [....]. W związku z chorobą jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Na podstawie orzeczenia wydanego w dniu [...] sierpnia 2021 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na czas określony, do dnia 31 sierpnia 2023 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 11 czerwca 2021 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z kolei na podstawie przeprowadzonego w dniu 19 października 2021 r. wywiadu środowiskowego, organ ustalił, że Skarżąca sprawuje stałą i całodobową opiekę nad matką. Wójt ustalił również, że Z.P. jest zamężna, jednak jej mąż R.P. od ponad dwudziestu lat nie utrzymuje kontaktu z rodziną. Jego aktualne miejsce pobytu nie jest znane i Skarżąca nie jest w stanie udokumentować czy jej ojciec legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu I instancji przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia nie jest zatem możliwe, ponieważ w pierwszej kolejności zobowiązanym do alimentacji wobec Z.P., a więc do sprawowania nad nią opieki, jest jej mąż. Jednocześnie organ nie posiada wiadomości, które pozwoliłyby ustalić, czy R.P. ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego wobec żony, a więc czy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wskazała, że nie ma żadnego kontaktu z ojcem, nie zna miejsca jego pobytu i nie jest w stanie ustalić, czy ojciec legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze względu na stan zdrowia [...] mamy oraz brak wiedzy o miejscu pobytu ojca uzyskanie rozwodu jej matki z mężem byłoby utrudnione, bądź wręcz niemożliwe. Zdaniem Skarżącej organ nie powinien poprzestawać na literalnej wykładni przepisu art 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeśli drugi małżonek nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r., Kolegium, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy uzasadniając wydaną decyzję oparł się na poglądzie wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2391/20, że niewłaściwa jest wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. SKO stwierdziło również, że celem przeprowadzenia postępowania rozwodowego Z.P. z R.P. możliwe jest wystąpienie do sądu o powołanie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca zamieszkania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: a) przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną i wyłącznie literalną wykładnię tego przepisu, podczas gdy należało przepis wyłożyć celowościowo i ustalić, że w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie sprawuje faktycznej opieki nad niepełnosprawną żoną i nie utrzymuje z nią kontaktu od ponad 20 lat i nie jest znane jego miejsce pobytu, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne osobie zobowiązanej w dalszej kolejności, tj. córce - bez względu na to, czy małżonek osoby wymagającej opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności; b) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się Skarżącej, która jako córka osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym jest opiekunem faktycznym, z uwagi na to, że opieka powinna być sprawowana przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej, co do którego nie ma wiedzy czy posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, ponieważ nie jest znane jego miejsce pobytu, mimo że z wiedzy Skarżącej wynika, że leczył się on na różne schorzenia, w tym psychiatrycznie; c) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez brak należytego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy oraz niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji, w szczególności brakiem dokładnego ustalenia, że małżonek osoby wymagającej opieki nie sprawuje faktycznie opieki nad swoją żoną. W oparciu o tak sformułowane zarzuty oraz argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu, Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji Kolegium i zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż po części z nieco innych powodów niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja odmawiająca Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką z tego powodu, że małżonek matki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Materialnoprawną podstawę skarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. zgłosiła swój udział pełnomocniczka Skarżącej. Poinformowała Sąd, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji rodzina otrzymała informację o śmierci R.P. – małżonka matki. Jak wynika z przedstawionego Sądowi odpisu skróconego aktu zgonu zmarł on w dniu [...] września 2022 r. w miejscowości K. Analiza przedstawionych Sądowi akt postępowania i wydanych w sprawie decyzji nie pozwala na stwierdzenie w oparciu o jakie dowody i w ogóle w oparciu o co SKO ustaliło, że mąż niepełnosprawnej matki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca w toku postępowania podnosiła, że od 20 lat rodzina nie ma kontaktu z R.P. i nie ma informacji w tym zakresie. W takiej sytuacji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to Organ ma obowiązek ustalić czy istnieją przesłanki tak pozytywne, jak i negatywne do przyznania tego świadczenia. Podstawą oceny czy prawidłowo zastosowano prawo materialne, w tym jego wykładnię, może być prawidłowo ustalony stan faktyczny a w niniejszej sprawie tak nie było. Ani ze złożonego przez Skarżącą oświadczenia, ani z treści wywiadu środowiskowego czy nawet odwołania nie wynika, że małżonek osoby niepełnosprawnej nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji przyjęcie takiej okoliczności jako podstawy odmowy przyznania świadczenia narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej wskazała, że w związku ze śmiercią R.P. rodzina dotarła do orzeczenia o jego umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jednakże pochodzi ono z dnia 10 stycznia 2004 r. i nie można wykluczyć, że od tego czasu zaszły zmiany, o których rodzina, z racji braku jakiegokolwiek kontaktu z tą osobą w ciągu ostatnich lat, mogła nie wiedzieć. Dlatego według Sądu okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona przez organy w toku postępowania. Sąd oddalił pozostałe wnioski dowodowe złożone na rozprawie, gdyż przedłożone kopie postanowień Sądu Rejonowego w [....] z dnia [...] czerwca 1999 r., sygn. [...] oraz z [...] grudnia 1996 r., sygn. [...] – po pierwsze – w świetle stwierdzonych braków stanu faktycznego nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy - po drugie – postanowienia te nie miały uzasadnienia, a ponadto ich przedmiotem była władza rodzicielska nad małoletnimi dziećmi. Sąd nie jest władny do wyręczania czy wręcz zastępowania organów administracji w prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Dowody te strona może więc przedłożyć organom, które dokonają oceny ich wartości dowodowej w kontekście okoliczności warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej. Mając na uwadze wyżej wskazane naruszenia prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy ustalą czy małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, nad którą Skarżąca sprawuje opiekę przed śmiercią legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ocenią zebrany w toku postępowania materiał dowodowy w kontekście przesłanek przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, uwzględniając przy tym, że od [...] września 2022 r. R.P. nie żyje. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego stosownie do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) – (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).