II SA/Rz 424/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia SO (del.) Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 9 września 2010r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dni [...] marca 2010r. znak: [...] w przedmiocie informacji publicznej - postanawia – odrzucić skargę. Z. K. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie skargę na działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przybrało formę pisma datowanego [...] marca 2010r. znak: [...]. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący; Pismem z dnia 28 stycznia 2010r. Z. K. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej w dalszej części także ustawą, u.o.d.i.p. i ustawą z 2001r.) tj. o wskazanie ustaw (poza ustawą z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, zwanej dalej również ustawą o s.k.o.) określających zasady, na których kolegia orzekają w sprawach innych niż wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (pkt 1 żądania) oraz podanie przepisów szczególnych określających inny niż w art. 18 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o s.k.o. skład orzekający takiego organu (pkt 2 żądania). W odpowiedzi na powyższe (w piśmie z dnia 4 lutego 2010r.) etatowy członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego - działający w tym zakresie z upoważnienia Prezesa tego organu - podniósł, że bez wskazania konkretnego stanu faktycznego nie jest możliwe podanie żądanych przez wnioskodawczynię przepisów szczególnych dotyczących właściwości rzeczowej kolegiów. Podkreślił, iż wnioskodawczyni domaga się w istocie udzielenia porady prawnej, zaś samorządowe kolegia odwoławcze nie są podmiotami powołanymi do uczynienia zadość tego rodzaju żądaniu. Zwrócił także uwagę, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 28b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007r. Nr 68, poz. 449 ze zm.) zbiory Dziennika Ustaw oraz Monitora Polskiego udostępniane są we wskazanej w tych przepisach formie przez terenowe organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego. Pismo to zostało doręczone wnioskodawczyni w dniu 5 lutego 2010r., o czym świadczy jej podpis na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu tego pisma. W dniu 2 marca 2010r. Z. K. złożyła w Samorządowym Kolegium Odwoławczym pismo, w którym wniosła o rozpatrzenie jej żądania z dnia 28 stycznia 2010r. zgodnie z trybem przewidzianym w art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiadając na to pismo etatowy członek SKO (działający z upoważnienia Prezesa tego organu) wskazał, że rozpatrzenie wniosku Z. K. w oparciu o powołany przez nią art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bezprzedmiotowe ze względu na brak przesłanek warunkujących zastosowanie przewidzianego w nim trybu. Odpowiedź ta doręczona została Z. K. w dniu 17 marca 2010r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie jej odbioru przez adresatkę. W dniu 9 kwietnia 2010r. Z. K. wniosła do tut. Sądu wskazaną na wstępie skargę, w której w sposób szczegółowy opisała dotychczasowy przebieg postępowania. W końcowej części podniosła, iż przedmiotem jej skargi jest pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010r., które mimo braku przyjęcia właściwej formy uznaje jako postanowienie odmawiające udzielenia jej informacji publicznej. Powołując się na ustawę o dostępie do tego rodzaju informacji wniosła o zastosowanie przewidzianych nią środków celem usunięcia zaistniałego w stosunku do niej naruszenia prawa (tzn. art. 13, art. 14 i art. 16 tej ustawy). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie zwracając uwagę, iż do jego pisma z dnia [...] marca 2010r. nie ma zastosowania tryb skargowy, zaś podjętych przez niego działań nie można zakwalifikować jako bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kognicja sądów administracyjnych obejmuje sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wyczerpujące określenie form takiej działalności, które mogą stanowić przedmiot skargi zawiera art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej następnie jako P.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7) oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8). Przedmiotem niniejszej skargi jest pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010r. znak: [...] stanowiące odpowiedź organu na wniosek Z. K. z dnia 2 marca 2010r., złożony po uprzednim otrzymaniu przez wyżej wymienioną niezadowalającej ją odpowiedzi tego organu z dnia 4 lutego 2010r. na jej pierwotne żądanie z dnia 28 stycznia 2010r. Mając na uwadze fakt, iż skarżąca w sposób wyraźny powołuje się na treść wskazanego pisma Kolegium z dnia [...] marca 2010r., traktując je jako postanowienie, nie można przyjąć, iż w istocie kwestionuje ona bezczynność tego organu. Sąd nie jest zaś uprawniony do tego, by dokonywać samodzielnej modyfikacji żądania strony. Żądanie Z. K., które zainicjowało niniejsze postępowanie dotyczyło udzielenia informacji, które - w ocenie wnioskodawczyni - mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do tego rodzaju informacji z 2001r. Ustawa ta stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w jej rozumieniu i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Przykładowe wyliczenie takich informacji zawiera art. 6 tej ustawy. Natomiast krąg podmiotów zobowiązanych mocą tego aktu do udzielania informacji publicznych określa jej art. 4, stanowiąc w ust. 1 pkt 1, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności zaś organy władzy publicznej. Należy także zwrócić uwagę na art. 1 ust. 2 ustawy, wedle którego zawarte w niej regulacje nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy załatwienia sprawy w zakresie udostępnienia takiej informacji. Następuje to mianowicie bądź w drodze czynności materialno-technicznej bądź decyzji administracyjnej. Z pierwszej z wymienionych form organ korzysta w przypadku, gdy udziela żądanej przez stronę informacji publicznej. Decyzja podejmowana zaś jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ustawy oraz w wypadku przewidzianym w jej art. 14 ust. 2 (umorzenie postepowania w przedmiocie udzielenia informacji). W tym miejscu należy podkreślić, iż odmowa w drodze decyzji administracyjnej wchodzi w grę tylko wtedy, gdy dane, których strona się domaga mają rzeczywiście charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy (tak np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2002r. II SA 2867/2002, LexPolonica nr 360653). Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji w oparciu o art. 16 u.o.d.i.p., gdy będąca przedmiotem wniosku strony informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy. Wówczas bowiem jej unormowania nie znajdują zastosowania, co oznacza, iż także jej art. 16 nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Wystarczającym jest zaś wówczas posłużenie się przez organ formą pisma w celu udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi wyjaśniającej przyczyny takiego działania organu. Przechodząc do oceny żądania Z. K. należy stwierdzić, iż bez wątpienia informacja, której udzielenia się domagała jest informacją publiczną, o której mowa w ustawie z 2001r. Jej wniosek z dnia 28 stycznia 2010r. dotyczył bowiem danych o obowiązujacym prawie, które jako odnoszące się do działalności organów władzy publicznej są informacjami o “sprawach publicznych" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, odpowiadając tym samym jej zakresowi przedmiotowemu (tak NSA w postanowieniu z dnia 24.01.2006r. sygn. I OSK 928/05, Lex nr167166 ). Nie może budzić wątpliwości także fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławczew jako organ władzy publicznej objęty jest zakresem podmiotowym działania ustawy. Istotnym jest jednak, iż tryb udostępniania tego rodzaju informacji (o obowiązującym prawie) został uregulowany odrębnie tj. w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tylko w przypadku aktów będących w fazie projektowania oraz aktów, które nie podlegają ogłoszeniu możliwe jest skorzystanie z trybu udostępnienia ich, przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Otrzymując tego rodzaju wniosek strony organ nie mógł więc ani udzielić jej żądanej informacji, ani też (z przyczyn wyżej podanych) nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie takiego udostępnienia na podstawie art. 16 u.o.d.i.p. Prawidłowym było więc w takiej sytuacji skierowanie do wnioskodawczyni (Z. K.) pisma o charakterze informacyjnym (z dnia 4.02., a następnie z [...].03.2010r.), w którym wyjaśniono wyżej wymienionej obowiązujące w tym przedmiocie regulacje prawne. Pismo takie - będące odpowiedzią na żądanie strony odnośnie udzielenia informacji dotyczących obowiązującego prawa, które, jak już wyżej zaznaczono, są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy z 2001r., jednak nie podlegają udostępnieniu w przewidzianym w niej trybie, a w sposób określony w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych ... - nie stanowi władczego rozstrzygnięcia w sprawie prawa dostępu do informacji publicznej. Tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jako nie mieszczące się w określonym w art. 3 § 2 P.p.s.a. katalogu prawnych form działania organów administracji publicznej mogących stanowić przedmiot zaskarżenia. Przede wszystkim nie stanowi ono czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bowiem nie ma charakteru prawnie wiążącego, a zatem nie wpływa ono na sytuację prawną określonego podmiotu, nie wywołując zatem jakiegokolwiek skutku prawnego, jaki stosowny przepis prawa z czynnością taką wiąże. Oznacza to w konsekwencji konieczność odrzucenia skargi, która pismo takie kwestionuje. Pogląd powyższy wyrażony został w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006r. (I OSK 928/05, Lex Nr 167166), w którym oddalono skargę kasacyjną od postanowienia sądu administracyjnego I instancji odrzucającego skargę na pismo organu odmawiającego udzielenia informacji dotyczącej obowiązujących regulacji prawnych w danym zakresie. Uwzględniając powyższe uzasadnionym jest twierdzenie, iż skarga Z. K. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nawet jednak, gdyby nie podzielić stanowiska NSA zaprezentowanego w powołanym wyżej orzeczeniu z dnia 24.01.2006r. skargę niniejszą należałoby odrzucić wobec przekroczenia przez składającą ją 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Zasadą jest bowiem, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem własciwym w sprawie – art. 52 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie bedącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Wobec przyjęcia, iż żądana przez stronę informacja publiczna nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a istnieje w stosunku do niej odmienny tryb dostępu (uregulowany w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) brak niewątpliwie podstaw – w świetle tego, co wyżej podniesiono - do wydania decyzji z art. 16 u.o.d.i.p. Tym samym pismo organu stanowiące odpowiedź na tego rodzaju żądanie strony należałoby uznać za czynność materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. czynność z zakresu administracji publicznej odnoszącą się do praw (obowiązków) wynikających z przepisów prawa. W takiej zaś sytuacji jej zaskarżenie wymagałoby wyczerpania przez stronę skarżącą trybu z powołanego wyżej art. 52 § 3 P.p.s.a. Z. K. wprawdzie z trybu tego skorzystała, jednak uczyniła to bez zachowania przewidzianego nim terminu. Jak bowiem wynika z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, wnioskodawczyni zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w piśmie z dnia 28 stycznia 2010r., na które otrzymała odpowiedź w piśmie organu datowanym 4 lutego 2010r., które doręczone jej zostało w dniu następnym tj. 5 lutego 2010r. Natomiast wezwanie, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. skierowala ona do tego samego organu dopiero dnia 2 marca 2010r., a zatem już po upływie 14 dni, licząc od momentu otrzymania przez nią odpowiedzi. Termin ten upłynął bowiem bezskutecznie z dniem 19 lutego 2010r. Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozważania uzasadnionym stało się odrzucenie skargi Z. K. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 § 3 P.p.s.a.