II SA/Rz 424/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji własnej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 424/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011r. Nr [...] uchylająca wydaną z upoważnienia Burmistrza decyzję z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...] w przedmiocie zmiany własnej decyzji z dnia [...] września 2007r. nr [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] września 2007r. Nr [...] Burmistrz Miasta, po rozpatrzeniu wniosku A Sp. zo.o. z/s w W. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego na inwestycję pn. "Budowa kontenera technicznego z wyposażeniem elektryczno-przesyłowym dla potrzeb istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] Ł. [...]" na działce nr 4745/1, położonej w Łańcucie przy ul. [...]. W dalszej kolejności, po rozpatrzeniu wniosku inwestora A Sp. zo.o. z/s w W., decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta zmieniono wyżej wspomnianą decyzję z dnia [...] września 2007r. w zakresie pkt 1 lit. b w ten sposób, że pkt 1 lit. b otrzymuje brzmienie: "Warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: - w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz.U. z 2004r. Nr 257 poz. 2573 z późn. zm./ - inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wymagane. Działka położona jest poza obszarem objętym strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej." Od decyzji tej odwołanie złożyła m. in. K. W., w którym złożyła protest przeciwko budowie kontenera. Zażądała rozbiórki masztu i usunięcia stacji bazowej telefonii komórkowej. Wskazała, że stacje bazowe nie są inwestycjami celu publicznego, należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na zdrowie ludzi. Podkreśliła, że planowana inwestycja negatywnie oddziałuje na środowisko i zdrowie okolicznych mieszkańców. Zwróciła uwagę na protesty społeczeństwa przeciwko budowie stacji, oraz fakt, że żadna ze stacji nie ma sporządzonej oceny oddziaływania na środowisko. Nadto inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomiędzy Gminą Miasto a inwestorem nie została zawarta żadna umowa. Nadto w dniu [...].11.2011r. kończy się termin dzierżawy gruntu działki, na której posadowiona jest wieża z antenami. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze , powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że materialno-prawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes strony lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Wskazano, że przesłanką zastosowania tego przepisu jest uzyskanie jednoznacznej zgody na zmianę ostatecznej decyzji wszystkich stron postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ nie uzyskał stosownej zgody od żadnej z osób będących stroną postępowania. Stronami tymi byli właściciele sąsiednich nieruchomości w stosunku do działki nr 4745/1 objętej inwestycją (liniami rozgraniczającymi), dla której ustalono lokalizację decyzją z dnia [...] września 2007r. Z tego względu Kolegium uznało zaskarżoną decyzję za przedwczesną. Skargę na tę decyzję wniosła A Sp. zo.o. z/s w W., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. M. i wniosła o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dla zmiany decyzji konieczna jest jednoznaczna zgoda wszystkich stron postępowania, podczas gdy wystarczająca jest zgoda skarżącego jako podmiotu, który nabył prawa z decyzji. Dodatkowo podkreślono, że pismem z dnia [...] października 2010r. strona skarżąca wnosiła o zmianę decyzji, podnosząc jednocześnie, że została wydana ona bez podstawy prawnej. W decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z dnia [...] września 2007r. Burmistrz w części 1b wskazał na obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Ta część decyzji wydana została bez podstawy prawej, stąd w dniu [...].07.2010r. złożony został wniosek o stwierdzenie jej nieważności. SKO decyzją z dnia [...].10.2010r. potwierdziło, że w tej części decyzja z dnia [...] września 2007r. wydana została z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. upływ czasu), nie można stwierdzić jej nieważności. Reasumując A Sp. z o.o. uznała, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...].12.2010 r. nie była dotknięta wadą w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest pozbawiona podstaw prawnych i dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. ([...]). Wspomniana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to jest przepisu zastosowanego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych od tych, które zostały przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 25.05.1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983/1/38) żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego przepisu. Wydając decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2, zd. drugie). Bez wątpienia chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Według poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wadliwie rozstrzygnął w myśl art. 155 k.p.a., zmieniając własną decyzję z dnia [...] września 2007 r. /[...]/ o ustaleniu – na wniosek A Sp. z o.o. w W. – warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego na inwestycję p.n. "Budowa kontenera technicznego z wyposażeniem elektryczno-przesyłowym dla potrzeb stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] Ł. [...]" na działce nr 4745/1, poł. w Ł. przy ul. [...]. Nie uzyskał bowiem, jak tego wymaga w ocenie organu odwoławczego norma art. 155 k.p.a., stosownej zgody żadnej z z osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie niniejszego przepisu (stronami wówczas byli właściciele nieruchomości sąsiednich względem działki nr 4745/1). W ocenie Sądu, pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Otóż z treści przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że w przypadku udziału w postępowaniu więcej niż jednej strony postępowania, do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie powyższego przepisu niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania. Jednakże wymóg uzyskania zgody, o jakim mowa w art. 155 k.p.a. dotyczy zgody wszystkich stron postępowania, które "nabyły prawo" na mocy decyzji ostatecznej (tu decyzja z dnia z dnia [...].09.2007 r. Burmistrza Miasta). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie, jak trafnie podnosi skarga, tylko inwestor nabył określone prawo. Trzeba podkreślić, że przez nabycie prawa w rozumieniu art. 155 k.p.a., należy rozumieć uzyskanie przez dany podmiot uprawnienia, będącego efektem skonkretyzowania oznaczonej normy prawa materialnego. Żadna inna strona, poza inwestorem, nie nabywa prawa w wyniku ustalenia warunków zabudowy ( zob. wyrok tut. Sądu z dnia 5.08.2009 r., II SA/Rz 596/08). We wspomnianym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odwołał się również do literatury, w której wskazuje się, że w sytuacji gdy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną brała udział więcej niż jedna strona, wówczas nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. Wystarcza stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 k.p.a. nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, s. 919). Sąd wówczas wskazał, że jest o tyle logiczne, że ustalenie warunków zabudowy nie jest uwarunkowane zgodą stron postępowania, skoro zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione np. od zgody właściciela działki sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, to i zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której ustalono warunki, nie nadając właścicielowi sąsiedniej działki żadnych praw, nie może być uzależniona od jego zgody. W świetle powyższego należało uznać, że organ odwoławczy nieprawidłowo wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i w rezultacie skorzystanie przez niego z kompetencji przewidzianych w omówionym wyżej art. 138 § 2 k.p.a. nie odpowiada prawu. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni przedstawione stanowisko Sądu. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c oraz art. 200, 205 § 1 cyt. ustawy P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.