II SA/Rz 429/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K.C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego -uchyla zaskarżoną decyzję- Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania K.C. (dalej: "Skarżąca") od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na podstawie art. 138 § 2 i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. Burmistrz odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako przyczynę odmowy wskazał brak spełnienia warunku co do czasookresu powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej: "u.ś.r."). W odwołaniu Skarżąca wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r. utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania dokonało prawidłowej wykładni art. 17 u.ś.r., uwzględniającej skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Uznało, że Burmistrz niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust.1b u.ś.r. doprowadziła w konsekwencji do wydania decyzji odmownej, co zdaniem Kolegium miało charakter co najmniej przedwczesny. Organ nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a decyzję oparł na przesłance negatywnej (art. 17 ust. 1b ustawy), która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. W kontekście powyższego należało uznać, że wskazany przez Burmistrza powód, dla które odmówiono przyznania odwołującej się prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rzeczywistości nie zachodzi. Przeszkody w tym zakresie nie stanowi bowiem moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ramach wytycznych Kolegium wskazało, że Burmistrz powinien dokonać analizy stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez organ odwoławczy, a następnie dokonać ustaleń czy strona spełnia wszystkie przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zbadaniu podlegają także negatywne przesłanki z art. 17 ust. 5 u.ś.r., które winny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło, że uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest konieczne z uwagi na to, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a). Z uwagi na zachowanie dwuinstancyjności postępowania Kolegium nie mogło wydać w sprawie decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie. W sprzeciwie Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego twierdząc, że w sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy. Postępowanie Kolegium służy wydłużeniu sprawy, podczas gdy wszystkie merytoryczne przesłanki zostały spełnione, a postępowanie dowodowe w pełni przeprowadzone. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest uzasadniony. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd wyjaśnia, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 K.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zawiera żadnego wyjaśnienia odnośnie do konieczności zastosowania przez Kolegium przepisu art. 138 § 2 K.p.a., a w szczególności, z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że Kolegium dostrzegło braki dowodowe, które nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 K.p.a., co jak wyżej wskazano jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest zupełny, kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). W szczególności złożony przez Skarżącą wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest kompletny, w sprawie przeprowadzony został wywiad środowiskowy, Skarżąca złożyła stosowne oświadczenie dotyczące sprawowania opieki nad matką. Ponadto, nawet jeśli Kolegium doszłoby do wniosku, że w sprawie należy uzupełnić materiał dowodowy (co wymagałoby dokładnego wskazania w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, w jakim zakresie należy go uzupełnić), to co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kolegium było więc zobowiązane dokonać pełnej oceny materiału dowodowego, a w razie wątpliwości co do określonych elementów stanu faktycznego, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Reasumując, w sprawie nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez Kolegium. Sąd podkreśla, że wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Ponadto w niniejszej sprawie, wobec odmownej decyzji Burmistrza, Kolegium orzekając merytorycznie nie mogło orzec na niekorzyść Skarżącej, a w konsekwencji pozbawić prawa do rozpoznania sprawy przez dwie instancje administracyjne. Końcowo Sąd stwierdza, że aprobuje i podziela ocenę prawną Kolegium co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jest niedopuszczalne. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.