II SA/Rz 43/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik/spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. R. kwotę 50zł /słownie: pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IISA/Rz 43/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [..] października 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.W. (dalej zwany: "PINB w S.W.") nakazał A.R. rozbiórkę altany drewnianej wraz z dobudową o konstrukcji stalowo-drewnianej, wybudowanej na działce ewidencyjnej nr [..], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "H.I" w S.W. W podstawie prawnej wskazano przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 21960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn.zm. dalej k.p.a.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz.U. 1975, nr 38, poz. 229, ze zm.) i art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2006, nr 156, poz. 1118, z późn.zm.). Decyzją z dnia [..] listopada 2010 r., nr [..], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej zwany: "PWINB w R.") utrzymał w mocy decyzję PINB w S.W. z dnia [..] października 2010 r., nr [..]. Decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie przepisu art. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu PWINB w R. przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji. Po oględzinach na terenie ogrodów działkowych ustalono, że na działce nr [..] w S.W. znajduje się drewniana altana o wymiarach 3,50, x 2,50m i wysokości 2,30m z dachem jednospadowym krytym papą. Do altany dobudowano pomieszczenie o konstrukcji stalowo drewnianej o wymiarach 3,50 x 2,75 m z dachem jednospadowym krytym blachą trapezową. Altana jest własnością A.R. Została usytuowana w odległości 5,30 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J.-R. Na podstawie informacji uzyskanych od Operatora gazociągu PINB w S.W. przyjął, że gazociąg został wykonany w 1963 r. na podstawie decyzji z dnia [..].08.1964 r, nr [..]. Organ I instancji uznał, że decyzja ta nie była decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu prawa budowlanego, ale decyzją zezwalającą na wejście w teren, której podstawę stanowił art. 35 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ I instancji podkreślił, że gazociąg wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, zatem stanowi on samowolę budowlaną. Dokumenty założycielskie ogrodu działkowego, który powstał w 1968 r., nie zawierały żadnej informacji dotyczącej przebiegającego przez ich teren gazociągu. PWINB w R. ustalił, że altana została wybudowana około 1968-70 roku. Budowa altany o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 18,38m2, zgodnie z obowiązującym w dacie budowy rozporządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27.07.1961 r w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego wymagała pozwolenia na budowę. Organ przyjął, że zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, w sprawach dotyczących obiektów, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli obowiązujące w czasie budowy obiektu. Zatem do oceny budowy altany organ zastosował przepisy prawa budowlanego z 1974r. Przywołując treść przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r. organ stwierdził, że przymusowej rozbiórce podlega m.in. zrealizowany obiekt budowlany powodujący niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Altana powstała w okresie, kiedy gazociąg wybudowany w 1963 już istniał. W ocenie organu pomimo, że w czasie budowy altany nie było aktu prawnego, który regulowałby bezpieczne odległości gazociągów wysokoprężnych od innych obiektów, to żadne późniejsze uwarunkowania nie dopuszczały sytuowania budynków w odległości 5,3m od gazociągu wysokoprężnego. Powołując się na normę branżową BN-71/8976-31 pt. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", obowiązującą w zakresie projektowania i budowy organ wyjaśnił, że tzw. podstawowa odległość bezpieczna oddzielnie stojących budynków niemieszkalnych od gazociągu o średnicy 500-800 mm i ciśnieniu 2,5do 6,4 MPa powinna wynosić 30m. Natomiast zmniejszone odległości bezpieczne obowiązują wyłącznie dla gazociągów mających specjalne zabezpieczenia w zależności od zastosowanych zabezpieczeń specjalnych. Przy ciśnieniu nominalnym 2,5 do 6,4 MPa wynoszą przy zabezpieczeniu gazociągu o oznaczeniu Z1, Z2 i Z3 - 15m, natomiast przy zabezpieczeniu Z4 - 10m. Późniejsze przepisy nie zmieniły tych warunków. Organ powołał się na rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. 1978, nr 21, poz.94) i wskazał, że nie precyzowało ono wymaganych odległości gazociągów od innych sieci i obiektów budowlanych. Treść §5 i §8 rozporządzenia odsyłała w tej kwestii do normy branżowej BN-7118976-31 oraz późniejszej normy branżowej BN-80/8976-31 pt. "Odległości poziome gazociągów wysokiego ciśnienia od obiektów terenowych". Natomiast według rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. 1995, nr 139, poz. 686), wymagana podstawowa odległość gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy 500-800 mm i ciśnieniu 2,5 do 10 MPa dla wolnostojących budynków niemieszkalnych wg załącznika nr 2 rozporządzenia wynosiła 30m, natomiast odległość zmniejszona (przy zastosowaniu zmniejszonych naprężeń zredukowanych w ściance rury co łączyło się z zastosowaniem odpowiednich materiałów przy budowie sieci wynosiła 15m. Aktualnie odległości reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. 2001, nr 97, poz. 1O55), jednak zgodnie z § 89 rozporządzenia nie mogą one mieć zastosowania dla gazociągów wybudowanych przed dniem jego wejścia w życie. Podsumowując organ stwierdził, że usytuowanie altany w odległości 5,3 m od gazociągu wysokoprężnego stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zachodzą więc okoliczności określone wart. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca. Wskazała, że jest w wieku 80 lat i od 40 lat użytkuje działkę. O przebiegu gazociągu dowiedziała się dopiero w toku przeprowadzonych oględzin. Podniosła, że nie może ponosić odpowiedzialności za to, że gazociąg nie został naniesiony na mapę miasta. Altanę wybudowała z mężem w latach 60-tych, natomiast gazociąg naniesiono na mapy dopiero w 1978r. Zatem decyzja powinna być wymierzona w PINB i firmę użytkującą gazociąg, która sprowadziła niebezpieczeństwo utraty życia i zdrowia oraz mienia działkowców. Wskazała, że kolejne decyzje PINB nie odwrócą istniejącego niebezpieczeństwa. Wobec tego wniosła o uchylenie decyzji PINB w S.W. W odpowiedzi na skargę PWINB w R. wniósł o jej oddalenia podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna działalności organów administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz.1269, ze zm.) i art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."). W ramach sprawowanej kontroli Sąd stosuje środki określone w ustawie. Sąd orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły one prawa oraz czy w przypadku naruszenia przepisów postępowania istnieje uzasadnienie zastosowania środków z art. 145-149 p.p.s.a. Kontrola skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w S.W. wskazuje, że naruszają one przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Naruszono też przepisy postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Altanę zbudowano między 68 a 70 rokiem poprzedniego wieku w niewielkiej odległości od gazociągu stanowiącego samowolę budowlaną. Sam gazociąg powstał przed założeniem ogrodu działkowego i aż do 1978 r. nie był on naniesiony na mapę zasadniczą. Organy dokonały szczegółowych pomiarów usytuowania altany na działce, a także przebiegu gazociągu. Wskazane daty dla oceny legalności wzniesionej altany uzasadniały zastosowanie w sprawie prawa budowlanego z 1974 r. chwili wykonania tego obiektu co było prawidłowym ustaleniem. Podstawa prawna dla tego znajduje się w art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. ponieważ na budowę wskazanej altany konieczne było posiadanie pozwolenia budowlanego połączone z obowiązkiem przedłożenia projektu budowlanego. To zaś wynika z §4 ust. 1 pkt 5) w zw. z §3 pkt 2) oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego. Jednocześnie budowa altany nie była objęta obowiązkiem zgłoszenia uregulowanym w §5 tego rozporządzenia (Dz.U. 1991, nr 38, poz. 197, ze zm.). Dla oceny legalności wzniesionego obiektu budowlanego zastosowanie w pierwszej kolejności mają przepisy prawa materialnego obowiązujące w okresie realizacji budowy, jeżeli przepisy późniejsze nie stanowiły odmiennie. Przepisami tymi mogą być wyłącznie przepisy powszechnie obowiązujące. Jeżeli obiekt budowlany był zgodny z przepisami prawa w dacie realizacji, to późniejsza zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia dla sprawy. Skutek materialnoprawny został bowiem wywołany w czasie realizacji obiektu budowlanego. W okresie realizacji przedmiotowej altany do przepisów powszechnie obowiązujących zaliczano wówczas ustawy, dekrety z mocą ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów i poszczególnych Ministrów. Natomiast brak było podstawy prawnej dla uznania, że normy branżowe miały taki przymiot. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz.U. 1961, nr 53, poz. 298, ze zm.) normy ustanowione w wyniku działalności normalizacyjnej określały dla powtarzających się zadań w gospodarce narodowej najodpowiedniejsze jednolite rozwiązania techniczne i ekonomiczne w zakresie rodzajów, stopniowania cech, wymiarów, właściwości przedmiotów i ich części składowych, czynności, procesów technologicznych i metod badań oraz ustalały jednolicie pojęcia i oznaczenia stosowane w dokumentacji technicznej. Ze względu na zakres obowiązywania i znaczenie dla gospodarki narodowej rozróżniano Polskie Normy, normy branżowe i normy zakładowe. Tylko Polskie Normy uznano za powszechnie obowiązujące. Natomiast normy branżowe obowiązywały w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki) niezależnie od organizacyjnego podporządkowania zakładów pracy. Były one opracowywane przez właściwego ministra, który mógł przekazać to uprawnienie dyrektorowi właściwego branżowo zjednoczenia lub innej jednostki organizacyjnej (art. 9 ust. 2 ustawy o normalizacji). Normy zakładowe obowiązywały w jednym lub kilku zakładach pracy (art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o normalizacji). Celem działalności normalizacyjnej było zwiększanie stopnia typizacji i unifikacji produkcji, ułatwianie jej specjalizacji i koncentracji, określanie i podnoszenie jakości oraz obniżanie kosztów, przyśpieszanie postępu technicznego, racjonalne wykorzystywanie materiałów i energii, zwiększanie wydajności, bezpieczeństwa i higieny pracy, podnoszenie zdrowotności publicznej; ułatwianie wzajemnych stosunków gospodarczych z innymi krajami (art. 1 ust. 1 ustawy o normalizacji). Analiza ustawy normalizacyjnej wskazuje, że ustanawiane normy obowiązywały wyłącznie podmioty trudniące się działalnością produkcyjną, usługową albo kontrolną. Sankcje za naruszenie norm groziły osobom będącym kierownikami zakładów pracy bądź odpowiedzialnym za działalność produkcyjną lub usługową albo za kontrolę techniczną, które nie stosowały w procesie produkcji Polskich Norm i norm branżowych, albo dopuszczały do wykonania prac niezgodnych z tymi normami lub wprowadzały do obrotu artykuły nie odpowiadające tym normom albo też nie zachowywały szczególnych warunków ustanowionych w związku z zezwoleniem udzielonym na odstąpienie od tych norm. Wszystko to wskazuje na ograniczony i wewnętrzny zakres obowiązywania takich norm. Nie miały one natomiast zastosowania do innych podmiotów nie zajmujących się produkcją czy świadczeniem usług albo kontrolą techniczną. Normy te nie były przepisami techniczno-budowlanymi. Normy branżowe obowiązywały zatem tylko w ramach danej branży. Były opracowywane przez uspołecznione zakłady pracy i jednostki organizacyjne poszczególnych resortów na ich użytek. Wskazania w nich zawarte kierowane były do inwestora realizującego daną inwestycję, a nie do wszystkich innych podmiotów funkcjonujących poza daną branżą. W zakresie budowy altan na terenie ogrodów działkowych normy takie nie obowiązywały, a normy powołane przez organy miały zastosowanie do gazociągów i nie stanowiły przepisów techniczno-budowlanych. Organy zdaje się pominęły też datę opracowania powołanych w decyzji norm branżowych, gdyż pochodzą one z okresu późniejszego, niż realizacja przedmiotowej altany, która zakończyła się najpóźniej w 1970r. W obecnie obowiązującym rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (DZ.U. 2001, nr 97, poz.1055) przewidziano zakaz wznoszenia budynków w strefie kontrolowanej, jednak przepisy te nie mogą znaleźć w sprawie zastosowania (zob. § 89 rozporządzenia z 2001 r.). Natomiast w regulacjach obowiązujących w dacie budowy altany nie istniały przepisy stanowiące odpowiednik aktualnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 12.03.2009r., II OSK 337/08). To zaś przemawia za tym, że rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie można było oprzeć na normach branżowych, ponieważ nie stanowiły one powszechnie obowiązującego prawa. Pomimo, że normy te zostały przywołane jedynie w uzasadnieniu decyzji, to rozstrzygnięcie obu organów było nimi determinowane. Nakazuje to więc przyjąć, że organy traktowały je jako przepisy obowiązującego prawa materialnego. Takie działanie organów nie znajduje podstawy prawnej i stanowi o naruszeniu przepisu art. 7 Konstytucji RP. Organy jako podstawę orzekania wskazują przepis art. 37 ust 1 prawa budowlanego z 1974 r. który stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wskazany przepis jako zasadę statuował legalizację samowoli budowlanej. Organ winien zatem prowadzić postępowanie naprawcze w taki sposób, aby ustalić wszelkie okoliczności pozwalające na niewątpliwe ustalenie, że legalizacja nie jest możliwa. Organy stanęły na stanowisku, że niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia wynika z faktu usytuowania altany w stosunku do gazociągu w odległości mniejszej niż wynikająca z normy branżowej BN-71/8976-31 p.n. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi". Uzasadniając przesłankę realności niebezpieczeństwa organy powołały się na przypadek rozszczelnienia gazociągu, jakie miało miejsce w 2003r. w miejscowości Z. Ustalenie to jest nietrafne. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły wskazaną podstawę prawną. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie prawo z dnia wykonywania obiektu objętego tym postępowaniem. Na konieczność stosowania przepisów tego prawa wskazują organy w uzasadnieniach decyzji, wskazując na przepisy techniczno –budowlane z tamtego czasu. Stanowisko Sadu znajduje potwierdzenie w treści art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., w którym wskazuje się, że do obiektów budowlanych nie stosuje się art. 48 tego prawa, a przepisy dotychczasowe czyli prawa budowlanego z 1974 r. Posłużenie się przez ustawodawcę taka formułą oznacza, że prawo budowlane z 1974 r. obowiązuje w całości. Zatem również z treścią art. 65 ust. 1 tej ustawy. Na podstawie tej regulacji powstaje konieczność stosowania przepisów prawa budowlanego z 1961 r. do obiektów, w stosunku do których przed wejściem w życie prawa z 1974 r. nie zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. W konsekwencji należałoby przyjąć, że podstawę legalizacji powinny być przepisy ustawy z 1961 r., bo to było prawo właściwe dla wykonania (budowy) altany. W dotychczas przeprowadzonym postępowaniu organy nie ustaliły, jakie zagrożenie powoduje przedmiotowa altana dla ludzi lub mienia albo w jaki sposób powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tylko ustalenie występowania tych okoliczności może być podstawą decyzji nakazującej rozbiórkę altany. Brak ustalenia w tym zakresie stanowi o naruszeniu przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 §1 k.p.a. Nie wyjaśniono bowiem w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy. Organy nie wyjaśniły również jaki charakter ma dobudowa do altany. Przyjmują, że jest to część altany, jednak z akt sprawy nie wynika, ze są to obiekty stanowiące łączność funkcjonalną. Inaczej rzecz ujmując nie wskazuje czy ta dobudowa, która jak wynika z akt sprawy miała miejsce w okresie późniejszym niż budowa altany, jest jej częścią, czy tylko dobudowanym do niej obiektem. Dla sprawy ma to istotne znaczenie, bo przesądza o tym, czy altanę wzniesiono legalnie czy też z naruszeniem prawa. Wiąże się to z powierzchnią objętego postępowaniem obiektu, która dla sprawy może mieć istotne znaczenie. W ponownym postępowaniu organy będą zobowiązane do ustalenia czy altana i dobudowane do niej zadaszenie to jeden obiekt czy dwa odrębne. Po rozstrzygnięciu tej kwestii organy zastosują właściwe przepisy prawa zgodnie z zasadami wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku wydano na podstawie art. 145 §1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 §1 k.p.a. Decyzję PINB w S.W. uchylono na podstawie powołanych przepisów w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wobec podlegającego wykonaniu obowiązku nałożonego kontrolowanymi decyzjami na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku co jest wynikiem uwzględnienia skargi.