II SA/Rz 432/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. II SA/Rz 432/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił T. T. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem K. T. W uzasadnieniu przytoczył art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.) ustalający krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego oraz warunki przyznania tego świadczenia. Wskazał, że K. T. legitymuje się wydanym na czas do 31 grudnia 2015 r. orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ zwrócił uwagę, że mąż wnioskodawczyni jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni fizycznej 1,8665 ha, w tym powierzchni przeliczeniowej 1,1805 ha i z tego tytułu T. T. podlega ubezpieczeniu społecznemu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z mocy ustawy jako rolnik. Burmistrz [...] wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, wykonywanie pracy bądź świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z uwagi więc na fakt, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ odmówił uwzględnienia żądania wnioskodawczyni. T. T. odwołała się od tej decyzji, uznając ją za krzywdzącą. Zwróciła uwagę, że syn choruje przewlekle (autyzm), w związku z czym wymaga stałej opieki. Podniosła, że gospodarstwo rolne znajduje się poza terenem miejsca zamieszkania rodziny i nie przynosi żadnych dochodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy kwestionowaną odwołaniem decyzję Burmistrza [...], w podstawie prawnej wskazując art. 17 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późń. zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267). W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo zinterpretował obowiązujące przepisy, co skutkować musiało odmową przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. T. T. jest bowiem rolnikiem i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 marca 2010 r. z mocy ustawy, w zakresie emerytalno-rentowym, wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik – małżonek. Organ wskazał, że stosownie do art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.) przepisy ustawy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że małżonek ten nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. SKO powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2012 r. (I OPS 5/12 Lex nr 1230181), w świetle której prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd wskazał w powyższym orzeczeniu, że do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania użyte w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Tym samym nie jest możliwe uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Już sam fakt prowadzenia takiego gospodarstwa pozbawia rolnika prawa do przedmiotowego świadczenia i nie ma w tym przypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa i rodzaj upraw pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że T. T. nie przysługuje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad synem, bowiem nie spełnia podstawowej, ustawowej przesłanki jego przyznania w postaci rezygnacji z zatrudnienia. Zbędna jest tym samym, zdaniem organu, analiza innych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskującej żądanego świadczenia. Zaprzestanie natomiast prowadzenia działalności rolniczej i podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS umożliwi ponowne ubieganie się o przyznanie przedmiotowego świadczenia. T. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na tę decyzję, podnosząc, że przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie stosuje się do małżonka rolnika, który nie pracuje w gospodarstwie rolnika, jak też gospodarstwie domowym związanym z tym gospodarstwem. Zwróciła uwagę, że gospodarstwo rolne męża położone jest w innej miejscowości niż ta, w której mieszka; nigdy tam nie pracowała, a nawet nigdy tam nie była i nie wie dokładnie, gdzie ono się znajduje. Nie osiąga też żadnych korzyści z przedmiotowego gospodarstwa. Poza tym, sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnym synem i nie miałaby czasu na wykonywanie prac związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podniosła także, iż od sześciu lat pozostaje z mężem w faktycznej separacji, natomiast obecnie złożyła pozew do sądu powszechnego o jej orzeczenie. Mąż E. T. prowadzi osobne gospodarstwo domowe. Wskazała na trudną sytuację materialną związaną z faktem utrzymywania się z alimentów i zasiłków rodzinnych na dwójkę niepełnoletnich dzieci. Zaznaczyła, że od kilku lat pozostaje pod stałą opieką lekarza w związku z depresją, na którą cierpi, co wiąże się z wydatkami na lekarstwa. Ponadto posiada duże zadłużenie z tytułu nieopłacenia rachunków za różnego rodzaju usługi. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w kwestionowanej decyzji. Dodatkowo podniósł, że fakt objęcia skarżącej ubezpieczeniem społecznym w KRUS jako małżonki rolnika wiąże się z domniemaniem pracy w gospodarstwie rolnym czy też domowym rolnika. Nie ma więc tutaj znaczenia fakt, iż praca taka nie jest faktycznie wykonywana czy też, że nie przynosi ona korzyści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Przedmiotem tych decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki przyznania, wysokość oraz zasady wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.).. W ust. 1 stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną a w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołując się na ten przepis organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem prowadzi ona działalność rolniczą i podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS), a do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Tym samym skarżąca nie spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Argumentując swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, LEX Nr 1230181, w której przyjęto, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu tej uchwały NSA odwołał się do legalnej definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że pojęcie to oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. NSA wskazał, że treść definicji legalnej nie podlega modyfikacji za pomocą jakichkolwiek reguł interpretacyjnych, nie jest też dopuszczalne uzupełnianie w drodze wykładni regulacji, w których wyliczenie podane przez normodawcę ma charakter zamknięty. Przepis art. 3 pkt 22 ustawy nie wymienia expressis verbis prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie, wymieniając natomiast wyraźnie działalność gospodarczą o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia pojęciem "zatrudnienia i innej pracy zarobkowej" działalności rolniczej. NSA wskazał przy tym, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik", natomiast w art. 3 pkt 6 odsyła do przepisów o podatku rolnym w zakresie gospodarstwa rolnego. Definicję "rolnika" zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291, ze zm.), której art. 6 pkt 1 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku- rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. W myśl tej definicji – konstatuje w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny – rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego, dalej zaś NSA stwierdza, że "prowadzenie gospodarstwa rolnego" oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. W związku z tym – uznaje NSA – nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Przenosząc te wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że okoliczność prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego nie została przez organ wyjaśniona i budzi wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 1,6712 ha jest E. T. – mąż skarżącej, natomiast T. T. jest ubezpieczona w KRUS w zakresie emerytalno-rentowym, wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako małżonka rolnika. W ocenie Sądu sam fakt ubezpieczenia skarżącej w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie może mieć decydującego znaczenia w kwestii ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Opłacanie składek na ubezpieczenie w KRUS nie jest bowiem równoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2011 r., II SA/Rz 913/11, nie publ. oraz z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Rz 889/11). Do podobnych wniosków prowadzi też lektura uzasadnienia powoływanej wcześniej uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, w którym Sąd ten eksponując zawodowy charakter działalności rolniczej, zwrócił uwagę, że w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników co do zasady wyłączone zostały z obowiązku rolniczego ubezpieczenia społecznego osoby spełniające warunki do objęcia innym ubezpieczenie społecznym, jednak jednocześnie dopuszczona zostały w ograniczonym zakresie możliwość podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników przez osoby podejmujące pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 5a). W świetle powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że brak wyjaśnienia zasadniczej dla sprawy kwestii prowadzenia przez T. T. gospodarstwa rolnego stanowi o naruszeni przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obligujących organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także jego kompleksowej oceny. Naruszenia te Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie ustalenie czy skarżąca T. T. prowadzi gospodarstwo rolne (w tym także zbadanie podnoszonej w skardze kwestii pozostawania w separacji z mężem), odniesienie się do sprawy uprzedniego pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego na syna K., a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, wydanie decyzji odpowiadającej prawu.