II SA/Rz 436/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 16 lutego 2022 r. nr N-I.7581.2.97.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - skargę oddala - II SA/Rz 436/22 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 16 lutego 2022 r. nr N-I.7581.2.97.2021 dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd ustalił, że A.Ś., W.Z., L.Z., T.Z., D.S. i M.Z. - reprezentowani przez pełnomocnika - wnioskiem z 29 kwietnia 2019 r., uzupełnionym 30 listopada 2019 r.; Z.S. wnioskiem z 7 maja 2019 r.; J.K. reprezentowany przez adwokata, wnioskami z 13 maja i 18 czerwca 2019 r.; J.B., M.B., G.B., W.B. wnioskami z 25 lipca 2019 r.; D.K. - reprezentowana przez pełnomocnika - wnioskiem z 30 listopada 2019 r.; B.N., W.F., K.Ś., R.Ś. oraz ponownie Z.S. wnioskiem z 26 maja 2020 r. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o zwrot części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obr. nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...]. Wyznaczony przez Wojewodę Podkarpackiego na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) jako organ właściwy Starosta [...], decyzją z 29 listopada 2021 r. nr GN.6821.3.3.2019, sprostowaną postanowieniem z 14 grudnia 2021 r. nr GN.6821.3.3.2019, orzekł: w pkt 1) o zwrocie na rzecz: J.K. w 23/600 cz., D.K. w 46/600 cz., W.Z. w 23/500 cz., L.Z. w 23/500 cz., A.Ś. w 23/500 cz., T.Z. w 23/500 cz., M.Z. w 23/1000 cz., D.S. w 23/1000 cz., Z.S. w 83/400 cz., J.B. w 3/1600 cz., M.B. w 3/1600 cz., W.B. w 3/1600 cz., G.U. w 3/1600 cz., B.N. w 6/1600 cz., W.F. w 6/1600 cz., R.Ś. w 6/1600 cz. i K.Ś. w 6/1600 cz., prawa własności wywłaszczonej nieruchomości położonej w obr. [...], obecnie oznaczonej jako działki o nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha - powstałe z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha - powstałe z podziału działki nr [...] ha o pow. [...] ha oraz działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha - powstałe z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, objęte księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...]; w pkt 2) o ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł za udziały ustalone w pkt 1 decyzji, płatnej na konto Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] w terminie wykonalności przedmiotowej decyzji w następujący sposób: 1. J.K. - wpłata kwoty [...] zł, 2. D.K. - wpłata kwoty [...] zł, 3. W.Z. - wpłata kwoty [...] zł, 4. L.Z. - wpłata kwoty [...] zł, 5. A.Ś. - wpłata kwoty [...] zł, 6. T.Z. - wpłata kwoty [...] zł, 7. M.Z. - wpłata kwoty [..] zł, 8. D.S. - wpłata kwoty [...] zł, 9. Z.S. - wpłata kwoty [...] zł, 10. J.B. - wpłata kwoty [...] zł, 11. M.B. - wpłata kwoty [...] zł, 12. W.B. - wpłata kwoty [...] zł, 13. G.B. - wpłata kwoty [...] zł, 14. B.N. - wpłata kwoty [...] zł, 15. W.F. - wpłata kwoty [...] zł, 16. R.Ś. - wpłata kwoty [...] zł, 17. K.Ś.- wpłata kwoty [...] zł; w pkt 3), iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosowane będą odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego, w pkt 4), iż wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, w pkt 5), iż wierzytelność Gminy Miasto [...] w kwocie [...] zł podlega zabezpieczeniu w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości zwracanej na rzecz poprzednich właścicieli, w pkt 6), iż powyższa decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina M. [...], reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc, iż przedmiotowa decyzja jest nieprawidłowa zarówno w zakresie zwrotu nieruchomości jak i zabezpieczenia zwrotu wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania. Dodatkowo odwołująca się wskazała, iż nie ma w aktach dowodów na to, że umowa nabycia miała charakter wywłaszczeniowy, a wysokość zwracanych udziałów nie koreluje z ustalonymi dla danego współwłaściciela kwotami do zwrotu. Skarżąca zarzuciła również, że orzeczenie o ustanowieniu hipoteki jest zbyt lakoniczne. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z 16 lutego 2022 r. - działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 9a u.g.n. - utrzymał w mocy decyzję Starosty z 29 listopada 2021 r., sprostowaną postanowieniem z 14 grudnia 2021 r. Wskazał, iż z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Art. 137 ust. 1 zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie gdy mimo upływu 7 lat od dni w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 ust. 1 wymienionej ustawy poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). W oparciu o przepisy tej ustawy S.Z., A.Ś., J.Z. i Z.S. sprzedali Skarbowi Państwa udziały, każdy po 1/5 cz. w nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...] w obr. [...]. Pozostałą 1/5 część w w/w działkach sprzedali Skarbowi Państwa S.K. udział 10/40 części, J.Z. - udział 6/40 części, S.Z. - udział 6/40 części, H.B. - udział 6/40 części, A.Ś. - udział 6/40 części, E.C. - udział 3/40 części, Z.Z. - udział 3/40 części. Potwierdzają to zalegające w aktach sprawy akty notarialne z 22 sierpnia 1980 r. i z 17 grudnia 1980 r. Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że części działek o numerach [...] z obr. [...] weszły w skład działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] w obr. [...]. Następnie działka nr [...] decyzją Prezydenta Miasta [...] z 20 sierpnia 2018 r. nr GE E.6831.256.2018 została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...]. Powyższe udziały w nieruchomości zostały zbyte w związku z przeznaczeniem ich pod urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku w [....]. Kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie jest wg Wojewody krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak również wysokość udziałów poszczególnych spadkobierców w prawie własności nieruchomości sprzedanej w trybie wywłaszczenia, które ustalił i szczegółowo opisał w decyzji z 29 listopada 2021 r. Starosta [...]. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ odwoławczy za zasadną uznał argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącą zwrotu nieruchomości oznaczonej obecnie jako 4 działki o numerach: [...] o pow. [...] - powstałe z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha oraz 8 działek nr [...] o pow. [...] - powstałe z podziału działki nr [...] ha o pow. [...] ha oraz 4 działki nr [...] o pow. [...] - powstałe z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha. Jako uzasadnienie dokonania zwrotu organ pierwszej instancji wskazał, iż na ww. działkach nie został zrealizowany cel związany z ich wywłaszczeniem, tj. budowa Parku Kultury i Wypoczynku w [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji 25 lutego 2019 r. stwierdzono, że wnioskowane do zwrotu działki, oznaczone w dacie wizji lokalnej numerami: [...] położone są pomiędzy ul. [...] a brzegiem rzeki [...], stanowiąc teren zieleni nieurządzonej, w tym w części są to pozostałości po niezagospodarowanych obecnie ogródkach działkowych. Starosta [...] potwierdził również w BGM Miasta [...], że tereny te nie są aktualnie przedmiotem dzierżawy, najmu bądź użyczenia. Ustalenia dokonane podczas wizji jednoznacznie wskazują, że cel wywłaszczenia jakim była budowa Parku Kultury i Wypoczynku nie został zrealizowany. W związku z powyższym Starosta zlecił uprawnionemu geodecie podział działki nr [...] o pow. [...] ha, działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, mający na celu wydzielenie działek odpowiadającym dawnym działkom nr [...]. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku dowodów na to, że umowa nabycia przez Skarb Państwa wnioskowanych do zwrotu nieruchomości miała charakter wywłaszczeniowy, Wojewoda stwierdził, iż już same zapisy aktów notarialnych: Rep. [...] z 22 sierpnia 1980 r. i Rep. [...] z 17 grudnia 1980 r. jednoznacznie wskazują na ich szczególną formę, tj. zawarcia w sytuacji zagrożenia przymusem wywłaszczenia (zapisy § 3 i 4 przedmiotowych aktów potwierdzają wprost, że sprzedaż ta miała miejsce na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Świadczy o tym także przedłożona przy zawarciu ww. aktów notarialnych przez pełnomocnika Skarbu Państwa ostateczna decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydanego przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z 28 stycznia 1980 r. nr AMB22-833l/P-33/80, wg której działki o nr [...] niezbędne są Skarbowi Państwa - z przeznaczeniem dla Urzędu Miejskiego w [...] - pod urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku w [...], promesa Wicewojewody Rzeszowskiego z 15 kwietnia 1980 r., w której przyznano dla Urzędu Miejskiego w [...] kwotę 2 250 800 zł na wykup lub wywłaszczenie nieruchomości pod urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku w [...], operat szacunkowy biegłego do spraw wywłaszczeń. Wojewoda powołał się także na ustalenia organu I instancji, iż w dacie sprzedaży tj. w 1980 r., dla terenu na którym zlokalizowana była przedmiotowa nieruchomość obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1973 r. nr [....] (ogłoszony w Dzienniku Urzędowym WRN Nr [...] poz. [...] z dnia [...] lutego 1973 r.). Zgodnie z ustaleniami tego planu, nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowiła część terenu projektowanego Parku Kultury i Wypoczynku, a istniejąca zabudowa przewidziana była do likwidacji. Plan ten przewidywał również możliwość lokalizacji stacji redukcyjnej gazu. Aktualnie działki przeznaczone do zwrotu nie są objęte żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego określającym ich przeznaczenie. Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji stanął na stanowisku, iż wyżej opisane umowy sprzedaży należało uznać za umowy ściśle związane z procedurą wywłaszczeniową, dla których alternatywą było wywłaszczenie w postępowaniu administracyjnym. Zbycie nieruchomości na podstawie takich umów (w sytuacji zagrożenia przymusem) było więc de facto wywłaszczeniem. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt wcześniejszego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję celu publicznego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, § 2 lit. b wyżej opisanych aktów notarialnych) - dla ówczesnych właścicieli nieruchomości oznaczało to bowiem, że nie będą mogli korzystać z prawa własności nieruchomości w dowolny sposób, ponieważ ograniczał je cel publiczny, który mógł być zrealizowany jedynie przez Gminę Miasto [...] Wg Wojewody, na powyższe wskazuje praktyka stosowania przez sądy administracyjne dot. art. 216 u.g.n., zgodnie z którą dla możliwości stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wobec nieruchomości nabytych na podstawie umów o których mowa w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości potrzebne jest wyłącznie wykazanie w treści umowy, że nabycie nieruchomości nastąpiło na cele publiczne. Odnosząc się do zarzutu, iż orzeczenie o ustanowieniu hipoteki jest zbyt lakoniczne i budzi wątpliwości co do precyzyjności, Wojewoda podkreśił, iż stosownie do treści art. 141 ust. 2 u.g.n., wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Zdaniem Wojewody sposób, zakres oraz przedmiot zabezpieczenia zależy od uznania organu, przy czym ani z treści tych przepisów, ani też z innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Jeżeli natomiast chodzi o zarzucony przez stronę odwołującą brak spójności pomiędzy wysokością zwracanych udziałów a ustalonymi dla danego współwłaściciela kwotami do zwrotu, to faktycznie w decyzji Starosty [...] z 29 listopada 2021 r. wystąpiły oczywiste pomyłki rachunkowe i pisarskie, które na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. zostały z urzędu sprostowane postanowieniem z 14 grudnia 2021 r. Na postanowienie to żadna ze stron postępowania nie złożyła zażalenia. Uznać zatem należy, iż sprostowana decyzja zawiera prawidłowo ustalone wysokości zwracanych udziałów oraz kwoty zwaloryzowanego odszkodowania przypadające do zwrotu przez poszczególnych udziałowców na rzecz Gminy Miasto [...]. W ocenie Wojewody Podkarpackiego, cel publiczny w związku z którym przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona nie został zrealizowany, a zarzuty skierowane przez stronę odwołującą się nie przesądzają o braku możliwości zwrotu nieruchomości. Gmina Miasto [...], reprezentowana przez pełnomocnika (radcę prawnego) w skardze na w/w decyzję Wojewody zakwestionowała ją w całości, wnioskując o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zbadania i brak wyjaśnienia w decyzji na czym miała polegać realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy Parku Kultury i Wypoczynku; 2. art. 65 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2022 r., poz. 1728 ze zm., dalej: u.k.w.h.) poprzez orzeczenie o ustanowieniu hipoteki na niewydzielonej wieczystoksięgowo części nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że utrzymanie decyzji o zwrocie nieruchomości bez wyjaśnienia czym w istocie miała być realizacja celu wywłaszczenia nie daje gwarancji, iż organy całościowo i głęboko rozważyły zasadność zwrotu. Brak ustalenia czym miała być realizacja celu kładzie się cieniem na stwierdzenie przez organy, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zwrócić tu należy uwagę w szczególności na załącznik opisowy do decyzji z 28 stycznia 1980 r., gdzie na s. 2 od góry pisze się, iż w pasie o szer. ok. 150 m od osi rzeki [...] nie należy projektować zieleni wysokiej, a realizacją celu wywłaszczenia mogło być także goszczenie wesołego miasteczka. Jest zaś powszechnie wiadomym, iż w tamtej okolicy na terenach zielonych nad brzegiem [...] takie imprezy się odbywały raz na jakiś czas. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a., sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Wniesiona skarga jest nieuzasadniona. Materialną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć są przepisy u.g.n. Stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Regulacje dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte są rozdziale 6 działu III ustawy, przy czym po myśli art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Zgodnie z tym przepisem ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego (...). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że sprzedaż nieruchomości we wskazanym wyżej trybie nie miała charakteru dobrowolnego, a sprzedający działali pod presją wywłaszczenia, mając na uwadze, że w razie niewyrażenie woli zawarcia umowy w toku negocjacji, dojdzie do wywłaszczenia i to za niższym odszkodowaniem niż kwota uzyskana z umowy sprzedaży. Nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądowym, że sprzedaż nieruchomości w takich okolicznościach oceniana jest jako równoznaczna z wywłaszczeniem w aspekcie możliwości zastosowania art. 136 i 137 u.g.n., zatem mają do nich zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania udziały w działkach oznaczonych numerami [...], położonych w obr. [...] zostały sprzedane Skarbowi Państwa przez S.Z., A.Ś., J.Z., Z.S., S.K., H.B., E.C., Z.Z. – będących poprzednikami prawnymi osób, które wystąpiły o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Fakt sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy kserokopie aktów notarialnych z 22 sierpnia i 17 grudnia 1980 r. Z zalegającej w aktach sprawy dokumentacji wynika także, że części w/w działek weszły w skład działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] w obr. [...]. Następnie działka nr [...] decyzją Prezydenta Miasta [...] z 20 sierpnia 2018 r. nr GE-E.6831.256.2018 została podzielona na 2 działki nr [...] o pow. [...] ha. Na potrzeby zwrotu nieruchomości z działki nr [...] wydzielono działki objęte decyzją, tj. 4 działki nr [...], z działki nr [...] ha wydzielono 8 działek nr [...], a z działki nr [...] powstały 3 działki nr [...] oraz [...]. Sposób i granice podziału obrazuje mapa z projektem podziału nieruchomości i wykazem zmian gruntowych z 19 lipca 2021 r. Treść wspomnianych aktów notarialnych wskazuje wprost, że zgodnie z ostateczną decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydaną przez "Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...]" 28 stycznia 1980 r. nr ANB.22-8331/P-33/80, działki nr [...] były niezbędne Skarbowi Państwa pod budowę Parku Kultury i Wypoczynku w[....].. W dacie wywłaszczenia obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [....] z [...] stycznia 1973 r. nr [...] i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym WNR Nr [...] poz. [...] z dnia [...] lutego 1973 r. Zgodnie z wytycznymi planów miejscowych oraz programowo – przestrzennych, stanowiącymi załącznik opisowy nr 1a do decyzji z 28 stycznia 1980 r., teren objęty decyzją oznaczony był w planie symbolem E7 1ZP oraz w planie szczegółowym (odstępstwo od miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" zatwierdzone Zarządzeniem nr 9/74 Prezydenta Miasta [...] z 23 marca 1974 r.) symbolem B23ZP i został przeznaczony pod realizację części projektowanego parku kultury i wypoczynku z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. W wytycznych wskazano ponadto, że teren przeznaczony jest pod realizację zieleni parkowej i zieleńców z ciągami pieszymi (zieleń parkowa o funkcji parku ogólno – miejskiego z urządzeniami towarzyszącymi). Ze względów klimatycznych w pasie 150 m od osi rzeki [...] nie należało projektować zieleni wysokiej, przeznaczając ten teren na zieleń niską, a na pozostałej przestrzeni projektować grupy luźno rozrzuconej zieleni wysokiej, umożliwiającej spływ zimnego powietrza wzdłuż doliny. Odnosząc tak określone wytyczne w zakresie realizacji celu wywłaszczenia w postaci parku kultury i wypoczynku do faktycznego zagospodarowania objętych decyzją nieruchomości, zauważyć należy, że z protokołu oględzin z 25 lutego 2021 r. wynika, że na działkach oznaczonych uprzednio nr [...] znajdują się fragmenty ogrodzeń, altan, poletka uprawne, drzewa owocowe, wydeptane ścieżki, elementy kanalizacji deszczowej, samosiejki. Tereny te stanowią obszar zieleni nieurządzonej oraz byłe ogródki działkowe. Potwierdzają to także protokoły z odtworzenia i okazania stronom na gruncie granic wywłaszczonej nieruchomości z 25 lutego 2021 r. W ocenie Sądu, taki sposób zagospodarowania działek nie realizuje celu na jaki działki wywłaszczono, polegającego na urządzeniu parku kultury i wypoczynku. Zapisy załącznika do decyzji powyżej opisanej określały charakter i rodzaj zieleni jaką należało urządzić w ramach inwestycji i co istotne, miała to być zieleń wpisująca się w zaplanowaną strukturę, jaką stanowi realizacja parku, a nie zieleń dziko rosnąca. W ocenie Sądu, ogródki działkowe czy też ich pozostałości w postaci poletek uprawnych, drzewa owocowe, samosiejki ani wydeptane ścieżki niestanowiące zaplanowanych ciągów pieszych w taką strukturę się nie wpisują. Powyższej oceny absolutnie nie zmienia przedstawiony w skardze argument, że realizacją celu wywłaszczenia mogło być sytuowanie co jakiś czas nad brzegiem [...] "wesołego miasteczka", co miało charakter doraźny i ograniczony z uwagi na fragmenty ogrodzeń, altan ogródków działkowych i dziko rosnącą zieleń. Powstanie parku kultury i wypoczynku wiąże się ze zorganizowanym i uporządkowanym urządzeniem stałej infrastruktury rekreacyjnej, wypoczynkowej, ciągów pieszych, rozplanowaniem i nasadzeniem roślin (urządzeniem zieleńców), czy posianiem trawy w miejscach z góry do tego przeznaczonych. Nawet jeżeli w załączniku do decyzji znalazł się zapis o odstąpieniu od projektowania zieleni wysokiej w odległości 150 m, znaczy to, że ten teren należało także zagospodarować np. zielenią niską, tak aby spełniał wymogi realizacji parku kultury i wypoczynku. Sąd na marginesie stwierdza, że tylko teren po przeciwległej stronie [...] w stosunku do obszaru objętego postępowaniem jest użytkowany w taki sposób i na ogólnodostępnych mapach i zdjęciach (Google Maps) funkcjonuje jako Park Kultury i Wypoczynku w [....]. Zdaniem Sądu, zebrane w aktach sprawy dowody potwierdzają wyraźny związek nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości objętych decyzją z celem wywłaszczenia, jakim była budowa parku. Zatem rozstrzygnięcie organów I i II instancji w zakresie stwierdzającym wystąpienie podstawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jako rzeczywiście zbędnej na określony w umowie cel wywłaszczenia, jest prawidłowe. Nie może w powyższym kontekście zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, czy art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zbadania i brak wyjaśnienia w decyzji na czym miała polegać realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy Parku Kultury i Wypoczynku, bowiem zgromadzone aktach dowody potwierdzają planowany i faktyczny sposób zagospodarowania działek. W świetle tych ustaleń organy doszły do prawidłowej konkluzji o braku realizacji celu wywłaszczenia i zbędności zwracanych działek dla tego celu, co z kolei uzasadnia orzeczenie o ich zwrocie. Jako prawidłowe i pozostające w zgodzie z art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. Sąd uznał także rozstrzygnięcie Starosty zawarte w pkt 2 decyzji z 29 listopada 2021 r. dotyczące zwrotu przyznanego na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania. Również orzeczenie w zakresie zabezpieczenia odpowiada wymogom określonym w art. 141 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, co miało miejsce w rozpatrywane sprawie, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 110 pkt 3 u.k.w.h., z którego wynika, że hipotekę przymusową można uzyskać na podstawie decyzji administracyjnej, o ile przepisy szczególne tak stanowią, choćby decyzja nie była ostateczna. Z literalnej wykładni art. 141 ust. 2 u.g.n. wynika, że hipoteka nie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy bowiem rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. poręczenie, zastaw, zastaw bankowy, gwarancję bankową albo zabezpieczenie wekslowe. Niemniej jednak decyzja administracyjna nie może być ich źródłem, ponieważ w tych przypadkach sposób zabezpieczenia zależy od woli dłużnika i wierzyciela, a czasem też i osoby trzeciej. Zatem przyjąć należy, że organ prowadzący postępowanie w przypadku kiedy zabezpieczenie wierzytelności ma stanowić hipoteka, powinien zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości wzmiankę o ustanowieniu hipoteki, skoro art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi, że "decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej" (wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. I OSK 380/16). Pokreślić należy, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ma charakter konstytutywny, a w jej treści rozstrzyga się także o przeniesieniu praw rzeczowych do nieruchomości zamiennej. Pomimo braku wyraźnej normy prawnej, ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości - przy uwzględnieniu zastrzeżenia wynikającego z art. 9 u.g.n. - stanowi podstawę dokonania określonych wpisów w księgach wieczystych wobec praw rzeczowych i nieruchomości będących przedmiotem tej decyzji, a zatem także do założenia nowych ksiąg wieczystych w razie wydzielenia nowych działek. W przeciwnym razie decyzja ta byłaby decyzją niewykonalną, jeżeli pomimo jej wydania skutki prawne miałyby być wywodzone z dotychczasowego stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych prowadzonych dla zwracanej nieruchomości lub jej części oraz dla nieruchomości zamiennej (postanowienie Sądu Okręgowego w Łodzi z 1 września 2017 r. III Ca 1206/17, LEX Wolters Kluwer - wersja elektroniczna). Podniesiony w skardze zarzut o dokonaniu zabezpieczenia na niewydzielonej wieczystoksięgowo części nieruchomości jest zatem chybiony. Nieruchomości podlegające zwrotowi zostały wydzielone, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych z 19 lipca 2021 r., sporządzona przez uprawnionego geodetę. Z kolei ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stanowi podstawę do odłączenia zwracanych nieruchomości z aktualnych ksiąg wieczystych i założenia dla nich odrębnych ksiąg wieczystych, w których prawo własności zostanie wpisane na rzecz nowych właścicieli. Nie jest możliwe ustanowienie hipoteki przymusowej na wydzielonej wieczystoksięgowo nieruchomości, bo rozstrzygnięcie w tym zakresie jest elementem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a dopiero ostateczna decyzja o zwrocie jest podstawą do założenie księgi wieczystej, o ile wyodrębniono z istniejącej działki nową nieruchomość. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.