I OSK 380/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 375/15 w sprawie ze skargi M. O.- P., A. O., S.O. i T.O. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. O.- P., A.O., S.O. i T.O. solidarnie na rzecz Wojewody P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i utrzymującą ją w mocy decyzję Starosty Powiatu M. z dnia [...] listopada 2014 r. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. M. O.P., T.O., A.O. i S.O. zwrócili się do Starosty Powiatu M. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] położonej w M. W toku postępowania ustalono, że w ewidencji gruntów nieruchomość ta odpowiada częściom działek nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działek nr [...] , [...],[...] i [...]. W zakresie zaś zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości odpowiadającej obecnie części działki nr [...] prowadził dalsze postępowanie, w toku którego wydał szereg rozstrzygnięć uchylonych w postępowaniu odwoławczym decyzjami Wojewody P. Ostatnią wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Starosta Powiatu M. orzekł o: I. zwrocie na rzecz skarżących odpowiednio po [...] części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej KW nr [...]; II. zwrocie na rzecz Gminy Miasto M. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu ww. nieruchomości w łącznej kwocie [...] zł; zwaloryzowane odszkodowanie podlega zwrotowi na rzecz Gminy Miasta M. w rozłożeniu na [...] równych rat, wysokość jednej raty wynosi [...] zł (w decyzji określono terminy wypłaty rat). III. odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako nowowydzielona działka nr [...] . W uzasadnieniu organ podał, że działka nr [...] , objęta wnioskiem skarżących została zbyta przez A.O. na rzecz Skarbu Państwa za cenę [...] zł, umową zawartą w dniu [...] maja 1983 r. w formie aktu notarialnego rep. [...]. Akt ten został sporządzony w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a nieruchomość ta została nabyta w związku z realizacją osiedla "[...]". A.O. zmarł w 1987 r., a spadek po nim, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] sierpnia 1987 r. [...] nabyła jego żona J.O. w [...] części oraz dzieci – M.O.P., T.O., S.O. i A.O. – wszyscy po [...] części. J.O. zmarła z kolei w 1996 r., a spadek po niej na podstawie postanowienia z dnia [...] kwietnia 1996 r. [...] nabyli skarżący po [...] części. Ustalono, że plan realizacyjny osiedla "[...]" został zatwierdzony na podstawie decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego (dalej: "WBPP") z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...], wydanej zgodnie z miejscowym planem ogólnym miasta M., zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] października 1964 r. oraz decyzji WBPP z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] , wydanej zgodnie z miejscowym planem ogólnym miasta M. zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rz. z dnia [...] października 1979 r. nr [...] . Dla potrzeb postępowania Starosta zlecił podział działki nr [...] celem wydzielenia terenu podlegającego zwrotowi i obecnie działka ta uległa podziałowi na działki nr [...],[...],[...] i[...] . Przeprowadzone oględziny wykazały, że cześć działki nr [...] odpowiadająca wydzielonej działce nr [...] porośnięta jest trawą. Na nowowydzielonej działce nr [...] zrealizowane zostały betonowe schody prowadzące z parkingu samochodowego do podjazdu do budynku centrum handlowego, zjazd z ul. [...] do parkingu przy budynku centrum, parking samochodowy oraz dojście do stacji transformatorowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W świetle powyższego, biorąc pod uwagę obecny stan zagospodarowania działek Starosta podał, że cześć działki nr [...] – w części odpowiadającej dawnej działce nr [...] , wydzieloną jako działka nr [...], uznać należało za zbędną na cel wywłaszczenia, co z kolei obligowało do jej zwrotu na rzecz spadkobierców jej poprzedniego właściciela. W zakresie zaś działki [...] podał, że wprawdzie została ona zagospodarowana po upływie terminów warunkujących uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, niemniej wykorzystana została zgodnie z celem wywłaszczenia, co z kolei wyłącza możliwość jej zwrotu. Zwłaszcza, że ustawa, na mocy której wywłaszczono nieruchomość nie określała żadnych terminów, w jakich cel wywłaszczenia winien zostać zrealizowany. Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] wnieśli skarżący, kwestionując ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Starostę. Organ ten nie ustalił bowiem w jakim zakresie dawna działka nr [...] objęta była planem realizacyjnym osiedla, gdyż poszczególne plany realizacyjne określają różną powierzchnię przeznaczenia jej na cel wywłaszczenia. Skoro zatem działka ta nie była w całości objęta planem realizacyjnym osiedla, organ winien rozpatrzyć możliwość jej zwrotu przynajmniej w części, na której cel wywłaszczenia nie miał być i nie został zrealizowany. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu M., podzielając w całości ustalenia stanu faktycznego oraz ich ocenę, dokonane przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego stan zagospodarowania działki nr [...] świadczy o realizacji celu wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego i takiej konkluzji nie przekreśla nawet fakt braku objęcia części nieruchomości planem realizacyjnym. Istotne znaczenie ma bowiem ustalenie celu wywłaszczenia i kwestii jego realizacji, a zatem skoro istniejące na nieruchomości urządzenia są związane z celem wywłaszczenia, to konsekwencją takiego stanu rzeczy musi być odmowa zwrotu tej nieruchomości. We wniesionych w jednym piśmie procesowym skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M.O.P. , T.O., S.O. i A.O. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Starosty Powiatu M. o w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] , a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację wywiedzioną we wniesionych wcześniej odwołaniach skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 art. 80 K.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że na działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia. Ponadto zdaniem skarżących w toku postępowania naruszono art. 28 w zw. z art. 40 K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania odwoławczego i nieuprawnione doręczanie pism w postępowaniu odwoławczym mieszkańcom trzech budynków przy ul. [...] o nr [...],[...] i [...], a zatem osobom, które nie są stronami postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 października 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Powiatu M. z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że roszczenie o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynika z art. 136 ust. 3 u.g.n. Roszczenie to uznaje się za uzasadnione wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca postanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie podkreśla się, iż regulacje art. 136 i art. 137 u.g.n. stanowią prawną barierę przed przedwczesnym albo pochopnym wywłaszczeniem nieruchomości z punktu widzenia jej niezbędności dla zrealizowania celu wywłaszczenia. Za zbędną na cel wywłaszczenia uznać należy w świetle tych regulacji także taką nieruchomość jak również jej część, która nie była przeznaczona na ten cel. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy granice przestrzenne celu wywłaszczenia nie obejmowały nieruchomości wywłaszczonej. Sąd I instancji podkreślił, że Starosta Powiatu M., jak i Wojewoda odmówili zwrotu wnioskodawcom działki o nr [...]. Stwierdzono bowiem, że działka ta została zagospodarowana jako schody betonowe prowadzące z parkingu samochodowego przy centrum handlowym do podjazdu do budynku tego centrum, następnie zjazdem z ulicy [...] do parkingu przy budynku centrum, parkingiem samochodowym oraz dojściem do stacji transformatorowej w budynku mieszkalnym. Ten aktualny stan części nieruchomości odpowiada według organów obu instancji treści celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla [...], określonemu w umowie z dnia [...] maja 1983 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji osoby wnioskujące o zwrot podnosiły, że w aktach sprawy nie znajduje się szkic planu realizacyjnego osiedla [...] zatwierdzony decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] sierpnia 1982 r. Zdaniem stron, weryfikacja tego planu ma znaczenie kluczowe, bowiem działka nr [...] nie znajduje się w obszarze objętym tym planem realizacyjnym osiedla [...] z roku 1982 r. Z tym stwierdzeniem skarżących zgodził się Sąd I instancji, a tym samym potwierdził oparty na nim zarzut naruszenia przez organy przepisów postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalenie, czy działka o nr [...] znajduje się w granicach planu realizacyjnego ma znaczenie kluczowe dla rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie przepisów ustawy o trybie wywłaszczania nieruchomości. W przekonaniu Sądu I instancji, granice planu realizacyjnego określające granice osiedla "[...]", należy traktować jako granice przestrzenne celu wywłaszczenia, co z kolei skutkuje koniecznością przyjęcia, iż nieruchomości nabyte w celu budowy osiedla, a znajdujące się poza tymi granicami, nie mogły zostać wykorzystane na cel umowy, bowiem nie były na ten cel przeznaczone mocą planu realizacyjnego. Jego postanowienia uszczegółowiały cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla "[...]", stąd nie mogły zostać pominięte przy wyjaśnianiu kwestii wykorzystania nieruchomości. Jeżeli część nieruchomości wywłaszczonej pozostawała poza obszarem niezbędnym do realizacji celu, to trudno było ją uznać za niezbędną dla osiągnięcia tego celu, co w pełni uzasadniało stosowanie wobec niej przepisów u.g.n. obligujących organ do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Na ten kierunek wykładni przepisu art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. wskazują normy Konstytucji RP, które traktują instytucję wywłaszczenia jako konieczną jedynie w sytuacjach wyjątkowych uzasadnionych potrzebami interesu publicznego, dodatkowo potwierdzonymi przepisami ustawodawstwa zwykłego. Innymi słowy, cel przymusowego odjęcia prawa rzeczowego (wywłaszczenia) należy ustalać maksymalnie precyzyjnie, nie tylko w zakresie treści, ale także obszaru przestrzenni, chroniąc tym samym prawo obywatela do własności. Dlatego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjąć w sprawie należało konieczność ograniczenia organów nie tylko treścią umowy, ale także treścią planu realizacyjnego, który stanowił podstawę zawarcia umowy, a więc także podstawę wywłaszczenia w rozumieniu przepisów u.g.n. Sąd I instancji stwierdził, że organy nie podjęły wystarczających w niniejszej sprawie czynności dowodowych, aby ustalić, czy zgodnie z twierdzeniem stron działka o nr [...] znajduje się poza granicami przestrzennymi celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla [...] . Plan realizacyjny osiedla [...]został do akt załączony wraz z decyzją o jego zatwierdzeniu z dnia [...] sierpnia 1982 r., przez co nie było przeszkód do tego, aby zweryfikować położenie części działki podlegającej zwrotowi względem granic przestrzennych osiedla. W ocenie Sądu I instancji z porównania planu realizacyjnego z 1982 r. z podziałem o zwrot ponad wszelką wątpliwość wynika, że w obszarze planu realizacyjnego osiedla znajduje się tylko część działki nr [...]. Potwierdzałby on twierdzenia stron skarżących o tym, że jedynie część działki nr [...] objęta została celem wywłaszczenia, zaś pozostała część nie, co tym bardziej świadczyłoby o konieczności zwrotu tego fragmentu na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Jednakże z treści tego dokumentu nie wynika, kto go sporządził, co tym samym odbiera mu konieczny dla władczego rozstrzygnięcia walor wiarygodności. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, nie można było z przekonaniem stwierdzić, czy cała powierzchnia działki nr [...] mogła zostać wykorzystana na cele budowy osiedla [...]. Zaniechanie stosownych ustaleń faktycznych obciążyło decyzje organów obu instancji wadami mającymi swe źródło w przepisach prawa procesowego, bowiem nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, czy cała działka o nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jeżeli bowiem nie cała powierzchnia działki była przeznaczona pod budowę osiedla, to ta część już w momencie dokonania wywłaszczenia nie mogła być wykorzystana na cel wywłaszczenia, a w konsekwencji już w tym momencie należało ją traktować jako zbędną dla celu wywłaszczenia. O obowiązku jej zwrotu decydował ten fakt, niezależnie od aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości i jego związku z budową osiedla. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a. stwierdzając w swej decyzji, iż część nieruchomości znajduje się poza terenem realizacyjnym. W aktach brak jest bowiem dowodów potwierdzających w sposób niewątpliwy to ustalenie, zaś ich istnienie przekreślałoby twierdzenie Wojewody o nieistotności tej okoliczności dla sprawy zwrotu. Jeżeli jest tak jak twierdzi strona skarżąca, a co potwierdza też Wojewoda, że jedynie część nieruchomości wywłaszczonej była w planie realizacyjnym przeznaczona pod budowę osiedla [...], to jest to okoliczność kluczowa dla rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości, skoro na budowę osiedla można było wykorzystać jedynie nieruchomości pod ten cel przeznaczone, czyli znajdujące się w obszarze planu realizacyjnego, zaś ustalenie granic przestrzennych tego celu nie mogło odbyć się bez nałożenia granic planu na mapę przedstawiającą granicę działki nr [...], do czego wymagane są umiejętności specjalistyczne. Stanowisko Wojewody pomniejszające znaczenie tej okoliczności, świadczy o błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 1 i 3, art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie cel publiczny został przez organy zdefiniowany co do swej treści w umowie, zaś jego granice przestrzenne w planie realizacyjnym osiedla [...] zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Starosta Powiatu M. określił w swej decyzji termin zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania poprzez określenie terminów wypłat rat, pomijając przy tym określenie terminu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej działki nr [...] . Wojewoda zaś utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Dlatego zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia art. 142 ust. 1 u.g.n. Przepis ten nakłada na starostę obowiązek określania w rozstrzygnięciu o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej terminów w jakich nieruchomość ma zostać zwrócona oraz terminu w jakim ma zostać zwrócone odszkodowanie, w tym nieruchomość zamienna jeżeli taka została w ramach odszkodowania przyznana. O tym obowiązku Starosty świadczy podstawowy rodzaj wykładni tekstu normatywnego, czyli wykładnia językowa. Nakazuje ona przyjąć, aby wyrażeniem "terminach zwrotu", które przecież nie różnicuje i nie wyklucza żadnej z możliwych w tych okolicznościach czynności zwrotu, objąć zarówno zwrot nieruchomości jak i zwrot odszkodowania. Natomiast zawarte w art. 142 ust. 1 u.g.n. zdanie, iż o terminach zwrotu orzeka starosta świadczy wyraźnie o intencji ustawodawcy, która polegała na nałożeniu na ów organ obowiązku wyrażenia w decyzji zwrotowej wskazanych wyżej elementów. Innymi słowy, ustawa nie pozostawia staroście wyboru czy w przypadku decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy ma orzekać o terminie zwrotu nieruchomości, jak i terminie zwrotu odszkodowania i ewentualnie nieruchomości zamiennej. Wyraźne stwierdzenie o treści "orzeka", świadczy o konieczności orzeczenia o terminach w jakich ma nastąpić skutek prawny w postaci zwrotu nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone decyzje są wadliwe w części dotyczącej kwestii odszkodowania. W świetle treści art. 141 ust. 2 u.g.n.: wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelnością o której mowa w przytoczonej regulacji jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego - gminy - były właściciel nieruchomości (art. 141 ust. 1 i 2 u.g.n.). Sąd podzielił stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Lu 171/13, LEX nr 1325845, iż brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Sąd I instancji uznał, że brak rozstrzygnięcia na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi naruszenie interesu prawnego tego podmiotu, który ma wobec byłego właściciela roszczenie o zwrot wypłaconego odszkodowania - w tym wypadku Gminy Miasto M. Zdaniem Sądu I instancji, art. 141 ust. 2 u.g.n., wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne (majątek publiczny) i nie ma dla stosowania tej ochrony znaczenia, to czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Ponieważ przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. nawiązuje wprost do art. 140 ust. 1 tej ustawy, to niezasadne byłoby twierdzenie o obowiązku ustalenia zabezpieczenia jedynie wówczas, gdy wierzytelność podlega rozłożeniu na raty (art. 141 ust. 1 u.g.n.). Wykładnia językowa powyższych regulacji nie pozostawia organom możliwości dokonywania wyboru czy zastosować znaną im formę zabezpieczenia wierzytelności, o której mowa w art. 140 ust. 1 u.g.n. Organ orzekając o zwrocie wypłaconego odszkodowania ma możliwość działania w oparciu o uznanie administracyjne jedynie w zakresie w jakim dokonuje wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności. Z uwagi na to, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania wypłaconego za tę nieruchomość (art. 141 ust. 1 u.g.n.), to wada ta przekłada się na pozostałą część decyzji o zwrocie nieruchomości. Brak jednego z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej świadczy nie tylko o naruszeniu art. 141 ust. 2 u.g.n., ale także przepisu procesowego w postaci art. 107 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż na gruncie przedmiotowej sprawy część wywłaszczonej nieruchomości pozostawała poza obszarem niezbędnym do realizacji celu wywłaszczenia, - art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z tego artykułu wynika obowiązek ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, a brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania, - art. 142 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z tego artykułu wynika obowiązek ustalenia terminu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że sposób zabezpieczenia zależy od uznania organu, przy czym z treści przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkami hipoteki. Skoro orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ nie miał także obowiązku określić w decyzji termin zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślono, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej następuje z mocy prawa z dniem uzyskania waloru wykonalności przez decyzję orzekającą o zwrocie. Stwierdzono, że odrębną kwestią jest możliwość określenia innego terminu zwrotu nieruchomości, jednakże nie skorzystanie z takiego uprawnienia nie stanowi naruszania art. 142 ust. 1 u.g.n. Podkreślono ponadto, ze określenie "terminy zwrotu" zawarte w art. 142 ust. 1 u.g.n. odnosi się do kwestii określenia terminu zwrotu nieruchomości zamiennej oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie do samego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie wywodził, że nie sposób zaakceptować stanowisko jakoby część wywłaszczonej nieruchomości pozostawała poza obszarem niezbędnym do realizacji celu wywłaszczenia. Nieruchomość ta została nabyta w związku z realizacją osiedla "[...]" w M. Istniejący stan zagospodarowania nieruchomości świadczy o realizacji celu wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego. Takiej konkluzji, w ocenie autora skargi kasacyjnej, nie przekreśla fakt braku objęcia części nieruchomości planem realizacyjnym, ponieważ cel nabycia nieruchomości wynika jednoznacznie z aktu notarialnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.O.P., T.O., S.O. i A.O. wnieśli o jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż na gruncie przedmiotowej sprawy część wywłaszczonej nieruchomości pozostawała poza obszarem niezbędnym do realizacji celu wywłaszczenia. Przypomnieć należy, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego część działki nr [...] znajdowała się poza obszarem planu realizacyjnego osiedla [...], co świadczyłoby o konieczności zwrotu tego fragmentu w oparciu o art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Przy czym Sąd I instancji stwierdził, że fakt ten wywiódł z dokumentu o nazwie "porównanie planu realizacyjnego z 1982 r." z podziałem o zwrot, jednakże z treści tego dokumentu nie wynika kto go sporządził, co odbiera mu walor wiarygodności. Okoliczność ta zdaniem Sądu powinna zostać ustalona przez organ. Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n., co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia, następuje poprzez uwzględnienie celu, jaki podano w decyzji lub umowie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W przypadku gdy w tych dokumentach cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólnikowy, organ prowadzący postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest obowiązany precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Uszczegółowienie (doprecyzowanie) celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o treści obowiązującej w dniu zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, celem wywłaszczenia mogła być niezbędność realizacji celów użyteczności publicznej, cele obrony Państwa albo wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Na obszarze miasta mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało wskazać m.in. cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel. Do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć m.in. dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji (art. 16 ust. 3 powołanej ustawy). Opisywane powyżej wywłaszczenie – według art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy – należało poprzedzić próbą nabycia nieruchomości w drodze umowy. Przepis ten stanowił, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa ta poprzedzała dopuszczalność wszczęcia administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji o wywłaszczeniu. Nie ulega wątpliwości, że zawarcie omawianej umowy nabycia nieruchomości mogło nastąpić tylko przy spełnieniu takich samych warunków, które dopuszczały dokonanie wywłaszczenia w trybie administracyjnoprawnym. Podstawowym warunkiem było spełnienie i określenie celu nabycia w sposób wynikający z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie cel nabycia nieruchomości został określony w sposób nie budzący żadnych wątpliwości w umowie sprzedaży nieruchomości sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] maja 1983 r. Z powyższej umowy wynika, że nieruchomość ta, a w tym sporna działka nr ew. [...] zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości została sprzedana Skarbowi Państwa w związku z realizacją celu jakim była budowa osiedla [...] w M. W związku z powyższym stanowisko Sądu I instancji, iż część działki o nr ew. [...] nie została wywłaszczona w związku z budową osiedla [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Nie kwestionowanym natomiast było, że na tej działce został zrealizowany cel dla którego podlegała ona wywłaszczeniu. Działka ta została zagospodarowana jako schody betonowe prowadzące z parkingu samochodowego przy centrum handlowym do podjazdu do budynku tego centrum, zjazdem z ulicy [...] do parkingu przy budynku centrum, parkingiem samochodowym oraz dojściem do stacji transformatorowej przy budynku mieszkalnym. Powyższe okoliczności przesądzają więc o zasadności pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej. Jako oparty na usprawiedliwionych podstawach uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. Powyższy przepis stanowi, że wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Z literalnej wykładni art. 141 ust. 2 u.g.n. wynika, że hipoteka nie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy bowiem rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. poręczenie, zastaw, zastaw bankowy, gwarancję bankową albo zabezpieczenie wekslowe. Niemniej jednak decyzja administracyjna nie może być ich źródłem, ponieważ w tych przypadkach sposób zabezpieczenia zależy od woli dłużnika i wierzyciela, a czasem też i osoby trzeciej. Zatem przyjąć należy, że organ prowadzący postępowanie w przypadku, kiedy zabezpieczenie wierzytelności ma stanowić hipoteka, powinien zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości wzmiankę o ustanowieniu hipoteki, skoro art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi, że "decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej". W rozpoznawanej sprawie wzmianka taka został zawarta w decyzji Starosty Powiatu M. z dnia [...] listopada 2014 r. W związku z powyższym stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji w tym zakresie nie naruszała prawa, co przemawia za zasadnością zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie. Odnosząc się do ostatniego z postawionych zarzutów wypada wskazać, iż zasadnie skarżący kasacyjnie przekonuje, że przepis art. 142 ust. 1 u.g.n., jakkolwiek stanowi o tym, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości winna rozstrzygać m.in. o terminach zwrotu, to jednak przepis ten nie jest naruszony w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – w decyzji nie rozstrzygnięto o terminie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna wywołuje skutki, w tym skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności, z chwilą gdy stanie się ona ostateczna w toku instancji. (vide: wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 288/12; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 303/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nawet niewskazanie w decyzji terminów zwrotu, o których mowa w art. 142 ust. 1 u.g.n. – stanowiąc jego naruszenie – nie może być wadą prawną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Tak więc pogląd Sądu I instancji, bazujący wyłącznie na literalnej wykładni art. 142 ust. 1 u.g.n. i pomijający wpływ na wynik sprawy dostrzeżonej wadliwości, uznać wypada za zbyt daleko idący, skoro doprowadził do uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie, wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 , art. 137 ust. 1 i 2, art. 141 ust. 2 art. 142 ust. 1 u.g.n., które stanowiły przyczyny uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonych decyzji, ostatecznie okazały się zasadne. Tym samym skargę M.O.P., A.O., S.O. i T.O. należało oddalić jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe orzeczono jak w punkcie 1 wyroku w oparciu o art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.