I OSK 288/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 665/11 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 665/11, po rozpatrzeniu skargi Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda Podkarpacki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy odwołania J. L. od punktu 2 decyzji Starosty Powiatu M. z dnia [...] maja 2010 r., dotyczącego zwrotu przez J. L. na rzecz Gminy Miasta Rzeszów odszkodowania w łącznej kwocie 445 181,00 zł uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta Powiatu M. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. orzekł w punkcie: 1) o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w Rzeszowie oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,2499 ha, KW [...], na rzecz J. L., 2) o zwrocie przez J. L. na rzecz Gminy Miasta Rzeszów odszkodowania w łącznej kwocie 445 181,00 zł. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 2 decyzji organu I instancji J. L. złożył w tym zakresie odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił zaskarżony pkt 2 decyzji Starosty Powiatu M. z dnia [...] maja 2010 r. i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku skargi Gminy Miasta Rzeszów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 805/10 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że J. L. aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1989 r. Rep. [...] zbył w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w Rzeszowie, za odszkodowaniem w kwocie 6 223 024 zł. Przedmiotowa nieruchomość była niezbędna pod budowę pawilonów handlowych i placu targowego, zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Rzeszowie z dnia [...] maja 1988 r. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów przedmiotowa działka zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Organ odwoławczy przypomniał, że wysokość naliczonego odszkodowania stanowi zwaloryzowane odszkodowanie obliczone na kwotę 177 594 zł powiększone o kwotę 267 587 zł, która stanowi wzrost wartości nieruchomości. Organ I instancji waloryzacji takiej dokonał w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, stosując reguły właściwe dla tego procesu. Zwaloryzowane odszkodowanie zostało powiększone o kwotę nakładów poczynionych na nieruchomości obliczoną na 267 587 zł, co z kolei spowodowało, że wnioskodawca został zobowiązany do zwrotu na rzecz Gminy Miasta Rzeszów łącznej kwoty 445 181,00 zł. Wojewoda Podkarpacki podkreślił, że J. L. pismem z dnia 26 maja 2008 r. złożył wniosek o zwrot nieruchomości położonej w Rzeszowie oznaczonej jako działka nr [...]. Natomiast termin rozpoczęcia robót związanych z budową [...] m.in. na wyżej wymienionej nieruchomości określono na dzień 27 czerwca 2008 r. Dlatego też bezspornym jest, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w ramach inwestycji "[...]" oraz związane z tym nakłady poczynione przez Gminę Miasta Rzeszów, które spowodowały wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, nastąpiły mimo toczącego się już postępowania zwrotowego. Wobec tego obciążanie J. L. w zaskarżonym pkt 2 decyzji z dnia 20 maja 2010 r. zwrotem odszkodowania uwzględniającego wzrost wartości nieruchomości w wyniku nakładów poczynionych na niej przez Gminę Miasto Rzeszów już po wszczęciu postępowania zwrotowego jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy przywołał treść art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości powiększające jej wartość może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek podmiotu wywłaszczającego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego. W ocenie organu odwoławczego naruszenie powołanego art. 140 ust. 4 skutkuje wadliwością postępowania przeprowadzanego przez Starostę w zakresie ustalonego odszkodowania za zwrot nieruchomości, to z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Równocześnie Wojewoda zalecił, aby przy ponownym prowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania organ I instancji dokona ponownego naliczenia odszkodowania związanego ze zwrotem nieruchomości, mając na uwadze wykładnię art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz fakt poniesienia przez Gminę Miasta Rzeszów nakładów na nieruchomości już po wszczęciu postępowania zwrotowego, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że wniosek J. L. o rozłożenie na raty kwoty odszkodowania nie został rozpoznany w pierwszej instancji. Dlatego, przy ponownym orzekaniu o zwrocie na rzecz Gminy Miasta Rzeszów odszkodowania ustalonego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa organ mając na uwadze wniosek strony oraz kwotę naliczonego odszkodowania winien rozważyć możliwość rozłożenia na raty należności wynikających z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Miasto Rzeszów. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez brak zaistnienia przesłanek wskazujących na konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, a także art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niedopuszczalną wykładnię zwężającą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 665/11 oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestią sporną w sprawie jest wyłącznie zasadność podjętej przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej oraz wytycznych co do dalszego postępowania, w tym odnoszących się do wykładni art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu w każdym przypadku decyzja kasacyjna będzie uzasadniona, jeżeli merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a więc jedną z podstawowych zasad procesu administracyjnego, sformułowaną w art. 15 kpa. W rozpoznawanej zaś sprawie podjęcie przez Wojewodę decyzji reformatoryjnej naruszyłoby tę zasadę, bowiem w postępowaniu przed organem I instancji jeden z wniosków złożonych przez J. L. nie został rozpoznany. W piśmie procesowym z dnia 31 grudnia 2009 r. działający w imieniu wnioskodawcy pełnomocnik, poza zarzutami dotyczącymi operatu, zawarł wniosek "o rozłożenie na raty kwoty, która zgodnie z decyzją o zwrocie nieruchomości będzie obciążać stronę". Wniosek ten, mający oparcie w przepisie art. 141 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie został przez Starostę rozpoznany, wobec tego rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przez organ odwoławczy, niezależnie od treści tego orzeczenia, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu brak rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty stanowił już wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji Starosty i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia co oznacza, że zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa jest chybiony. Ponadto w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie zakwestionował sporządzony operat i ustaloną przez Starostę na jego podstawie należność przypisaną do zwrotu przez J. L. na rzecz Gminy Miasto Rzeszów, tytułem odszkodowania w łącznej kwocie 445 181,00 zł (punkt 2 decyzji Starosty Powiatu M. z dnia 20 maja 2010 r.). W stanie faktycznym sprawy, gdzie wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożony został w dniu 29 maja 2008 r. w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a roboty budowlane na tej działce nie były jeszcze wykonane a ponadto w żadnym zakresie nie były związane z celem wywłaszczenia, należność, o jakiej mowa w powołanym art. 140 ust. 4, w ocenie Sądu została wadliwie ustalona. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w tym zakresie w całości podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 904/09. Sąd I instancji stwierdził zatem, że zarzut skargi sprowadzający się do błędnej wykładni art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji wadliwych wytycznych dla organu I instancji, również nie może być uwzględniony. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasto Rzeszów. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 140 ust. 4 wiąże wzrost wartości nieruchomości tylko z działaniami, które zmierzały do realizacji celu publicznego, dla którego nastąpiło wywłaszczenie. Powyższa ścieśniająca wykładnia stoi, w ocenie skarżącego kasacyjnie, w sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ pozbawia dotychczasowego właściciela ekwiwalentu za części składowe zwracanej nieruchomości. Mając powyższy zarzut na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina oparła skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej jedynie na przesłance określonej w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywiera ten skutek, że w rozpatrywanej sprawie dla oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego miarodajny i prawidłowy jest stan faktyczny, który był podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej generalnie zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię. Wprawdzie tylko częściowo można podzielić stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji co do interpretacji art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak przedstawiona w zaskarżonym wyroku wykładnia tego przepisu nie narusza prawa. Uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednakże jego realizacja, czyli przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na poprzedniego właściciela, a także na jego następcę, następuje w drodze postępowania administracyjnego. Skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa cywilnoprawna, lecz decyzja administracyjna. Następuje to z chwilą, gdy decyzja taka stanie się ostateczna (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt III CKN 520/00). Jednym z elementów tego stosunku jest zaś rozstrzygnięcie kwestii rozliczeń związanych z dokonanymi działaniami na nieruchomości po jej wywłaszczeniu powodującymi zwiększenie albo zmniejszenie się wartości nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje bowiem zasadę, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Regulacja zawarta w art. 139-140 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do unormowania obowiązującego na gruncie Kodeksu cywilnego. Zasadę rozliczeń reguluje art. 140 ust. 4 powołanej ustawy przewidując, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2 tego przepisu, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Zwrócić należy uwagę, że pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" ma odmienną treść od pojęcia "nakładów" w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Ustawodawca zdecydował się w art. 140 ust. 4 odstąpić od przyjętej w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 23 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zasady rozliczania nakładów zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie bowiem do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315) w razie zwiększenia wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu właściciel, któremu zwracana jest taka nieruchomość, zwracał kwoty nakładów na tej nieruchomości, zwiększających jej wartość w chwili wydania, z wyjątkiem kosztów nakładów, z których nie może skorzystać. W myśl natomiast § 6 cytowanego rozporządzenia zwracana kwota nakładów podlegała rewaloryzacji uwzględniającej zmianę siły nabywczej pieniądza. Obecnie brak jest podstaw do oceny, czy określone działania stanowią nakłady konieczne itp. Ponadto z literalnego brzmienia omawianego art. 140 ust.4 trudno jest wywieść, że jego dyspozycją objęte są zawsze, tylko i wyłącznie, działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. Należy jednak podkreślić że pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" musi być interpretowane tożsamo również w odniesieniu do sytuacji, kiedy działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości zmniejszają wartość nieruchomości. W ramach postępowania o zwrot, ocenie podlegają działania podejmowane nieraz na przestrzeni kilkudziesięciu lat. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych i realizacji, a podlegająca zwrotowi nieruchomość, z uwagi na niezrealizowanie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, została ulepszona np. grunt rolny został w pełni uzbrojony i zabudowany obiektami budowlanymi. Wydaje się, że w takim stanie faktycznym zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 należy ocenić, czy działania te miały (i jaki) wpływ na wartość zwracanej nieruchomości. W tym zakresie prezentowane są jednak różne stanowiska (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1836/10, czy też wyrok z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 816/11 i odmienne stanowisko zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1812/11). Niezależnie jednak od tego czy, co do zasady, uzna się przewagę argumentów przemawiających za wykładnią językową art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też za wykładnią celowościowo-systemową i prokonstytucyjną, w przedmiotowej sprawie nie ma to o tyle znaczenia, że wystąpiła w niej specyficzna sytuacja, polegająca na tym, że określone działania zwiększające wartość nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej zaś kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1836/10, z którego wynika, że w takiej sytuacji wykładnia art. 140 ust. 4 musi być dokonana przez pryzmat konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Byłoby bowiem naruszeniem zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Należy zatem uznać, że kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu" odnosi się do stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym razie powstałby stan trudny do zaakceptowania z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, w tym zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie i zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji R.P). Podkreślić należy, że żądanie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia ma przecież swoje umocowanie w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. wyrok TK z dnia 3 kwietnia 2008 r. K 6/05, OTK-A 2008/3/41). Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.