I OSK 1812/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 725/10 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 725/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi P. P. i Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2010 r., w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. Starosta Rzeszowski orzekł o: zwrocie na rzecz P. P. niezabudowanej nieruchomości położonej w obr. 208 Rzeszów – Nowe Miasto oznaczonej jako działki o nr A o pow. 0,0070 ha, B o pow. 0,1263 ha, C o pow. 0,0230 ha objętej KW nr [...] i 39795 stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów (pkt I); o zwrocie przez P. P. na rzecz Gminy Miasto Rzeszów zwaloryzowanej ceny sprzedaży w wysokości 3325,13 zł powiększoną o kwotę 80970,00 zł, w łącznej kwocie 84295,13 zł (pkt II); oraz o wpłacie kwoty 84295,13 na konto BGM – Miasta Rzeszowa po uprawomocnieniu się decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty jej wykonalności (pkt III) – w przypadku niezapłacenia ww. kwoty stosownie do art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzone zostanie wygaśniecie decyzji. Ponadto w pkt IV organ odmówił P. P. zwrotu nieruchomości położonej w Rzeszowie – Nowe Miasto obr. 208 oznaczonej jako część działek nr D o pow. 1,9145 ha; E o pow. 0,4477 ha; F o pow. 1,0693 ha; wskazano, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego działek wymienionych w pkt I w księdze wieczystej i ewidencji gruntów (pkt V); oraz że trwały zarząd ustanowiony dla działek objętych postępowaniem wygasa z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt VI). Organ uzasadniając decyzję wskazał, że po uzupełnieniu materiału dowodowego i przeprowadzeniu w dniu 21 lipca 2009 r. oględzin stwierdzono, że działki nr A, B i C stanowią teren trawiasty porośnięty nasadzeniami krzewów ozdobnych i kwiatów. Na tym terenie urządzone są ciągi piesze z usytuowanymi lampami oświetleniowymi – obsadzone żywopłotem. Natomiast działka nr D – to teren na którym znajdują się obiekty Gimnazjum nr [...], natomiast działki nr F i E – to ciągi piesze wzdłuż obiektów szkoły. Wyjaśnił, że budowa kompleksu szkolnego (Gimnazjum nr [...]), prowadzona była na podstawie pozwolenia Kierownika Urzędu Rejonowego w Rzeszowie, zakończenie zaś budowy nastąpiło w 2000 r. W latach następnych urządzane były sukcesywnie tereny zieleni wokół szkoły. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w 1970 roku. Rozpoczęcie zaś budowy szkoły na działce nr D wraz z ciągami komunikacyjnymi na dz. nr E i F nastąpiło najwcześniej w 1993 r. tj. po upływie 23 lat od nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Zatem budowa nie została rozpoczęta w okresie 7 lat i nie została zakończona w terminie 10 lat od daty nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Jednakże, z uwagi na trwałe zagospodarowanie nieruchomości (urządzenia związane z funkcjonowaniem Gimnazjum i główny ciąg komunikacyjny), brak jest możliwości orzeczenia o zwrocie działek nr D, E i F. Natomiast, na działkach nr A, B i C brak jest obiektów kubaturowych, teren ten znajduje się w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rzeszowie. Teren tych działek, urządzonych jako zieleń osiedlowa, zagospodarowany został po roku 1996 tj. około 26 lat od nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zatem działki te stały się zbędne na cel określony w akcie notarialnym Rep. A [...] dot. nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Urządzenia znajdujące się na tych działkach nie stanowią przeszkody do dokonania zwrotu, a istniejąca infrastruktura doziemna (sieć uzbrojenia terenu) może być realizowana na gruntach prywatnych. O wysokości zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania orzeczono na podstawie operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Prezydent Miasta Rzeszowa oraz P. P.. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że aktem notarialnym z dnia 10.06.1970 r. Rep. A nr [...] Skarb Państwa nabył za odszkodowaniem w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości /Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 i z 1982 r.Nr 11, poz. 79/ od P. P. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1.7399 ha położoną w obr. 92. Przedmiotowa nieruchomość niezbędna była pod rozbudowę miasta. Powołując się na treść ww. przepisów oraz art. 137 ust. 1 cyt. ustawy podał, że działki nr A, B i C obr. 208 Rzeszów – Nowe Miasto to teren porośnięty licznymi krzewami, z urządzonymi ciągami pieszymi i z lampami oświetleniowymi. Teren tych działek zagospodarowano nie wcześniej niż po 1996 r. – tj. po zakończeniu budowy Kościoła na działce sąsiedniej, nadto jest to nietrwałe zagospodarowanie, które można usunąć. Z uwagi na fakt, że działki te nie zostały zagospodarowane w terminach zakreślonych w art. 137 ww. ustawy, orzeczono o ich zwrocie. Wojewoda Podkarpacki wskazał, że zagospodarowanie działek nr D, E i F nastąpiło po upływie terminów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jednakże jest to teren trwale zagospodarowany jako kompleks obiektów i urządzeń związanych z funkcjonowaniem Gimnazjum nr 7 oraz zabezpieczający komunikację w tej części osiedla mieszkaniowego. Zatem organ I instancji zasadnie orzekł o odmowie ich zwrotu. Wysokość odszkodowania za zwracane działki została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Organ dodał, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu (art. 139 ww. ustawy), a w przypadku podjęcia na niej działań powodujących zwiększenie jej wartości, zwaloryzowana cena sprzedaży podlega zwiększeniu o stosowną kwotę. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Miasto Rzeszów oraz P. P.. Gmina Miasto Rzeszów zaskarżyła decyzję w części, w której utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji o zwrocie nieruchomości (pkt I i II decyzji Starosty Rzeszowskiego) i w tym zakresie wniosła o jej uchylenie. Natomiast P. P., zaskarżył decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie Powołując treść przepisów art. 136 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Sąd wskazał, że wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest podstawową zasadą prawa wywłaszczeniowego. Gwarantuje ona, że instytucja wywłaszczenia nie będzie wykorzystywana dla celów sprzecznych z jej ratio legis. Zasada ta zapobiega nadużywaniu instytucji wywłaszczenia, ściśle z nią zawiązany jest obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Sąd podkreślił, iż prawo do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w przypadku ich zbędności na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu jest zatem nie tylko zasadą ustawową, ale ma swoje źródło w Konstytucji RP (art. 21 i 64 ust. 1 i 2). Prawo własności nie ma charakteru absolutnego jego ograniczenie jest możliwe, jednakże na podstawie ustawy i w takim tylko zakresie w jakim nie narusza to jego istoty. Sąd podał, że pojęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zdefiniowane zostało w art. 137 ust. 1 ustawy i zgodnie z jego brzmieniem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ustęp 2 tego przepisu dopuszcza zwrot części wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji zwrotowi podlega część. Konstytucyjne źródło prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nakazuje w sposób ścisły interpretować pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie również pojęcie celu wywłaszczenia. Cel ten określa decyzja (umowa) wywłaszczeniowa, przy czym ogólnie jego określenie w decyzji i w sposób nieostry obliguje organ rozstrzygający żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do jego doprecyzowania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów. Z kolei zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać również rozstrzygnięcie o zwrocie Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu) wypłaconego odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu. W świetle regulacji tych przepisów niedopuszczalne jest więc rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie kwestii rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu. Wprawdzie z punktu widzenia prawa materialnego są to samodzielne sprawy administracyjne, jednakże z woli ustawodawcy wyrażonej w przepisach art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy muszą być zawsze rozstrzygane łącznie. Stąd też (z uwagi na materialnoprawną odrębność obu spraw) możliwe jest kwestionowanie samego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozliczeń, zawartego w prawidłowej decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu słuszne jest rozstrzygnięcie o zwrocie na rzecz skarżącego działki nr A, B i C w obr. 208 Rzeszów – Nowe Miasto, stanowiących własność Gminy Miasto Rzeszów. Zagospodarowanie terenu, jako zieleni osiedlowej (budowanej nowej dzielnicy miasta) nastąpiło bez wątpienia po upływie terminów określonych w art. 137 ustawy. Nadto znajdujące się na tym terenie urządzenie, tego rodzaju, że dadzą się usunąć, nie stanowią przeszkody do zwrotu nieruchomości. Sąd podzielił stanowisko organów, ze występuje natomiast przeszkoda do zwrotu działki nr D, E i F w postaci trwałego zagospodarowania terenu (o czym świadczy zebrany w sprawie materiał dowodowy). Wprawdzie teren ten został również zagospodarowany po upływie terminów z art. 137 ustawy, jednakże to zagospodarowanie ma charakter trwały – stanowiąc w rzeczywistości kompleks urządzeń związanych z funkcjonowaniem Gimnazjum nr 7 i zabezpieczając komunikację w tej części osiedla – i wówczas zwrot nieruchomości jest niemożliwy. Sąd stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 140 ust. 1-4 ustawy jest niezasadny. Otóż w pkt II decyzji z dnia [...] marca 2000 r. organ I instancji orzekł o zwrocie przez skarżącego zwaloryzowanej ceny sprzedaży, stanowiącej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości kwotę 3325,13 zł powiększonej o wartość nakładów w wysokości 80 970 zł, tj. łącznie 84 295,13 zł, na podstawie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. M. C.. Z treści art. 139 ustawy wynika, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, a przy określeniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu (art. 140 ust. 4 ustawy). Natomiast kwestie odnoszące się do szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego (wyboru metody i techniki szacowania) zawarte są w przepisie art. 154 zamieszczonym w rozdziale 1 Określenie wartości nieruchomości. Sąd nie znalazł żadnych podstaw, wbrew zarzutom skargi, do zakwestionowania legalności rozstrzygnięcie organu w tym zakresie. Sąd wskazał, że art. 229 ustawy, w jakimkolwiek zakresie nie był stosowany przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, zatem nie mógł zostać naruszony. Sąd nie zgodził się także z zarzutami skarżącego o naruszeniu art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP "poprzez zanegowanie prawa skarżącego do ochrony jego prawa własności". Zarzut ten nie może być skuteczny, skoro przepisy prawa materialnego stosowane i wykładane były prawidłowo przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. P.. Wyrok zaskarżono w części oddalającej skargę P. P. i wniesiono o jego uchylenie w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z treścią zgromadzonych w trakcie postępowania dowodów - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 135 p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa którego dopuścił się Starosta Rzeszowski oraz Wojewoda Podkarpacki w wydanych orzeczeniach - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędna wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji odmowę zwrotu nieruchomości pomimo, że zostały spełnione warunki ustawowe do zwrotu nieruchomości; - art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji odmowę zwrotu nieruchomości pomimo stwierdzenia, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; - art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji odmowę zwrotu nieruchomości będącej w trwałym zarządzie szkoły - pomimo, że spełniły się ustawowe przesłanki do orzeczenie zwrotu nieruchomości; - art. 140 ust. 1 - 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w szczególności poprzez jego błędne zastosowanie tj. przyjęcie, że doszło do zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu w sytuacji gdy jest wręcz przeciwnie; - art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez zanegowaniu prawa strony skarżącej do ochrony jej prawa własności oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę realizacji prawa do zwrotu nieruchomości zagwarantowanego stronie przez ustawę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ustawodawca uchwalając treść art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidział obowiązek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w razie ziszczenia się przewidzianych w tym przepisie przesłanek tj. w razie braku rozpoczęcia realizacji inwestycji w ciągu 7 lat od dnia wywłaszczenia lub w razie jej niezrealizowania w ciągu lat 10. Nie spełnienie tych przesłanek powoduje, że zwrot nieruchomości z której były właściciel został wywłaszczony jest obowiązkowy. Skarżący podkreślił, że stan realizacji inwestycji określa się na dzień przypadający bezpośrednio po upływie 7 lub 10 lat od dnia wywłaszczenia a nie jak przyjął to Sąd I instancji na dzień orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Zdaniem skarżącego to co organy uznały za nakłady powodujące wzrost wartości nieruchomości, w istocie są urządzeniem terenu, które samo w sobie nie stanowi żądnej wartości. Nasadzenie zieleni, chodnik czy oświetlenie dla skarżącego jest bezwartościowe – nie stanowi samo w sobie elementu podnoszącego wartość nieruchomości. Wywłaszczona nieruchomość stanowiła użytek rolny i budowlany i przynosiła przychody. To co zostało skarżącemu zwrócone być może stanowi określoną wartość jednak nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. W wyniku błędnej interpretacji przepisów organy I i II instancji niejako nakazują skarżącemu zakup "nakładów" które dla skarżącego są bez wartości a w szczególności nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Ponieważ opiera się na obu podstawach to generalnie w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania są wynikiem przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji przepisów prawa materialnego i w związku z tym te zarzuty zostaną rozpoznane jako pierwsze. Stosownie do art. 136 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jest to podstawowa zasada, która stwarza możliwość zwrotu nieruchomości w przypadku gdy dana nieruchomość ma być użyta na inny cel niż cel wywłaszczenia. Punktem wyjścia do rozważań dotyczących art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jeżeli bowiem został zrealizowany, i to niezależnie od terminu realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, iż w przypadku realizacji celu wywłaszczenia (nabycia) nie ma podstaw do badania (stosownie do art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami) w jakim terminie to nastąpiło, bowiem realizacja celu wywłaszczenia oznacza, iż nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. O zbędności można mówić w sytuacji kiedy nie zrealizowano celu i wtedy konieczne jest zbadanie czy upłynęły terminy wskazane w powołanym art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2. Wskazać należy, iż nabycie przedmiotowych działek miało miejsce kilkanaście lat przed wszczętym postępowaniem o ich zwrot na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zarówno ta ustawa, jak i ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały, że wywłaszczona nieruchomość lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jednakże ustawy te nie określały jakichkolwiek terminów na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Przyjmuje się jednak, że zbędność należy pojmować tak w znaczeniu prawnym, jak i faktycznym. Jeżeli zrealizowano cel wywłaszczenia (nabycia) to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość, która nie była zbędna na cel wywłaszczenia bowiem została wykorzystana zgodnie z tym celem, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie, a roszczenie byłego właściciela mogło stać się aktualne tylko z tego powodu. Stwierdzić należy, że w sytuacji wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo do jej zwrotu, a regulacja zawarta w powołanym przepisie, sytuacji tej nie zmienia. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 514/11; z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1558/10; z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2098/10; z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1879/12). Odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady lex retro non agit, która jest jedną z podstawowych standardów państwa prawa. Wprawdzie ustawodawca w tym zakresie nie wprowadzając regulacji intertemporalnych przyjął zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, co oznacza, że nowe przepisy od momentu wejścia w życie regulują wszystkie zdarzenia, zarówno przyszłe jak i przeszłe, w tym także takie, które w całości zakończone zostały przed wejściem ich w życie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt 866/07) tym niemniej w takim przypadku zachowane muszą być podstawowe zasady wynikające z zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada niedziałania prawa wstecz, jak to podkreślał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, sprowadza się do nakazu, aby stosowanie i stanowienie prawa odbywało się w taki sposób, by adresat danej normy prawnej mógł kształtować swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania określonej decyzji. W sytuacji gdy wywłaszczenie, czy jak w niniejszej sprawie nabycie nastąpiło pod rządami powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i gdyby doszło do realizacji celu nabycia kiedy przepisy nie przewidywały stosownych terminów związanych z tą realizacją, to oczywistym jest, że przepis obowiązującego obecnie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania, nie może on bowiem mieć zastosowania do sytuacji prawnych ostatecznie już ukształtowanych. W związku z tym stwierdzić należy, iż Sąd I instancji, a także organy obu instancji, dokonały błędnej interpretacji powołanego przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu dotyczącego błędnego zastosowania art. 140 ust. 1 – 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że jest on bezzasadny. Przypomnieć należy, że zgodnie z że zgodnie z treścią art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Artykuł 140 ust. 4 ustawy natomiast stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2 tego artykułu, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednak jego realizacja - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem do poprzedniego właściciela, a także na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego, a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa cywilnoprawna, lecz decyzja administracyjna - z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt III CKN 520/00). Jednym z elementów tego stosunku cywilnoprawnego jest rozstrzygnięcie kwestii rozliczeń związanych z dokonanymi działaniami na nieruchomości po jej wywłaszczeniu powodującymi zwiększenie albo zmniejszenie się wartości nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje bowiem zasadę, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Regulacja zawarta w art. 139 i art. 140 ust. 4 ma charakter szczególny w stosunku do unormowania obowiązującego na gruncie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami w ramach roszczenia o zwrot nieruchomości nie może nastąpić restytucja stanu faktycznego sprzed dokonania wywłaszczenia, dlatego też ustawodawca wyłączył dokonywanie takiej restytucji, co powoduje, że osoby żądające zwrotu nieruchomości nie mogą żądać, by nieruchomość została im zwrócona w stanie sprzed wywłaszczenia, ani nie mogą żądać przywrócenia stanu sprzed wywłaszczenia. Stan faktyczny nieruchomości zwracanej może być wynikiem różnych działań, nie tylko realizowania celu wywłaszczenia, ale także innych, w tym związanych z realizacją innego celu niż cel wywłaszczenia. Niezależnie jednak od przyczyn powodujących powstanie tego stanu osoby uprawnione do zwrotu nieruchomości nie mogą tego stanu kwestionować, lecz obowiązane są do związanych z tym stanem rozliczeń. Zakres tych rozliczeń wynika właśnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i sprowadza się do pomniejszenia albo powiększenia zwracanego zrewaloryzowanego odszkodowania uzyskanego wcześniej za wywłaszczoną nieruchomość o kwotę równą różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną według jej stanu na dzień zwrotu i na dzień wywłaszczenia. Przy określaniu tej różnicy nie uwzględnia się również skutków wynikających ze zmian, jakie zaszły w otoczeniu nieruchomości. W takiej sytuacji, jeżeli składający wniosek o zwrot uważa, że zwracana nieruchomość nie przedstawia dla niego żadnej wartości lub też, że w wyniku dokonania jej zwrotu poniesie jedynie szkodę majątkową, to może zrezygnować z żądania zwrotu. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zużyta na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej jest bowiem prawem a nie obowiązkiem uprawnionego. Reasumując stwierdzić należy, iż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a podniesione zarzuty nie są zasadne. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.