II SA/Rz 437/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) po rozpoznaniu zażalenia B. J. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010r. znak: [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia [...] października 2001r. znak: [...] Starosta zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek B. J. o zwrot nieruchomości oznaczonej pgr [...], położonej w S., gm. [...], wzywając jednocześnie wyżej wymienionego do udowodnienia następstwa prawnego po zmarłym J. J. (poprzednim właścicielu przedmiotowej nieruchomości) przez przedłożenie postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku po nim. W piśmie z dnia 8 stycznia 2010r. B. J. zwrócił się do Starosty o podjęcie niniejszego postępowania, argumentując, że przedstawione przez niego postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia 28 sierpnia 1996r. sygn. akt [...], stwierdzające nabycie spadku po jego ojcu P. J. jest wystarczającą ku temu podstawą. Powołanym na wstępie rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2010r. Starosta odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, ze względu na niewykonanie przez wnioskodawcę zobowiązania wynikającego z postanowienia z dnia [...] października 2001r., przez co niemożliwe jest jednoznaczne ustalenie wszystkich stron postępowania. Z powyższym aktem nie zgodził się B. J., składając na niego zażalenie i podnosząc ponownie, iż postanowienie spadkowe po jego ojcu P. J. w sposób dostateczny dowodzi kwestię następstwa prawnego. Wnoszący zażalenie podniósł, że działka pgr nr [...] położona w S. stanowiła własność jego dziadka J. J., zaś po jego śmierci w 1937r. znalazła się w użytkowaniu jego ojca P. J., który z kolei w 1970r. stał się jej właścicielem przez zasiedlenie. Wojewoda - postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. – uznał, iż zażalenie jest nieuzasadnione. Zwrócił uwagę na art. 97 § 2 KPA, wedle którego organ administracji publicznej podejmie postępowanie – z urzędu bądź na wniosek strony – gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie. Organ wskazał też na art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, iż zwrotu wywłaszczonej nieruchomości domagać mogą się poprzedni jej właściciel bądź współwłaściciele lub też ich spadkobiercy. W sytuacji więc, gdy spadkobierców jest kilku, wniosek o zwrot musi pochodzić od nich wszystkich Celem orzeczenia w przedmiocie zwrotu koniecznym jest zatem ustalenie wszystkich spadkobierców poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Kwestię tego, kto i w jakiej części nabył prawa do spadku po zmarłym właścicielu rozstrzyga prawomocne postanowienie sądowe o stwierdzeniu nabycia konkretnego spadku. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy organ podniósł, iż prawidłową była dokonana przez organ pierwszej instancji odmowa podjęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej pgr nr [...], położonej w S. Skoro bowiem zawieszenie tego postępowania nastąpiło w celu przeprowadzenia postępowania spadkowego przed właściwym sądem oraz przedłożenia prawomocnego postanowienia kończącego takie postępowanie, zaś orzeczenie takie nie zostało nadesłane, brak jest tym samym podstaw do podjęcia postępowania zwrotowego celem jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie jest to bowiem możliwe w sytuacji, gdy nie wiadomo, czy wniosek postępowanie to inicjujący złożony został przez wszystkie uprawnione do tego podmioty, czego wymaga powołany wyżej art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2010r. B. J. - bez wskazywania kierunku jego weryfikacji - podniósł, iż podjęte ono zostało w sposób nieuczciwy i niesprawiedliwy. Organ odwoławczy zlekceważył bowiem – w jego ocenie - podobnie jak organ pierwszej instancji, postanowienie stwierdzające nabycie spadku po P. J., tak jakby nie miało ono żadnego znaczenia prawnego w tej sprawie. Skarżący wyraził także chęć wzruszenia (uchylenia) decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] stycznia 1968r. (znak: [...]), na podstawie której parcela gruntowa nr [...] została bezprawnie przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w skarżonym postanowieniu. Dodał, iż postanowienie to dotyczyło tylko kwestii procesowej, a zatem tego, czy Starosta zasadnie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania i tylko ta kwestia mogła stanowić przedmiot badania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269), która w art. 1 ust. 2 stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach takiej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zaskarżony akt może zostać wzruszony tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym bowiem razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zatem skarżoną decyzję (postanowienie), jeśli stwierdzi, że wydano ją (je) z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. Nadto - zgodnie z art. 134 P.p.s.a. - analizując sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną w niej podstawa prawną, co oznacza, że bada legalność kwestionowanego aktu w pełnym zakresie, także w innym niż ten, na który zwrócono uwagę w skardze. Mając na uwadze określony wyżej zakres kognicji Sąd uznał, iż w sprawie niniejszej doszło do naruszenia normy wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 97 § 2 KPA, które to naruszenie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż zawieszenie postępowania zmierza do odroczenia w czasie merytorycznego rozpoznania sprawy, zaś jego przesłanki zostały w sposób wyczerpujący wyliczone w art. 97 § 1 KPA. Nie można zatem przy ich interpretacji stosować wykładni rozszerzającej, a przeciwnie należy wykładać je w sposób wąski. Wskazany przepis (art. 97 § 1 pkt 4 KPA) odnosi się do sytuacji, kiedy prowadzący postępowanie główne organ nie może orzec co do istoty bez wcześniejszego wyjaśnienia pewnych kwestii, które nie mieszczą się jednakże w zakresie jego kompetencji. Musi więc istnieć zależność między rozstrzygnięciem tzw. kwestii prejudycjalnej a rozpatrzeniem prowadzonej przez organ sprawy głównej i podjęciem decyzji. O występowaniu tego rodzaju związku przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji. Powołany przepis odnosi się zatem do bezwzględnego uzależnienia rozpatrzenia sprawy głównej od wyjaśnienia kwestii związanej z istnieniem zagadnienia wstępnego przez inny podmiot (organ lub sąd). Od rozstrzygnięcia takiego zagadnienia winno więc zależeć rozpatrzenie konkretnej sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej czy negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Dokonując – po myśli art. 135 P.p.s.a. - oceny prawidłowości zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania iż nie spełnia ono przesłanki zawartej w art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Brak bowiem zagadnienia prawnego warunkującego rozpoznanie sprawy z wniosku B. J. Sąd podziela przedstawione w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.09.2009r. I OSK 1385/2008, LexPolonica Nr 2247676, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22.01.2009r. II SA/Bk 736/08, Lex Nr 477382) stanowisko, iż w sprawie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami okoliczność, że wniosek złożyła osoba nie legitymująca się uprawnieniem do żądania zwrotu lub, że wniosek nie pochodzi od współuprawnionych (poprzednich współwłaścicieli lub spadkobierców) nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Okoliczność ta bowiem nie uniemożliwia wydanie decyzji kończącej postępowanie w takiej sprawie. Przesądza jedynie wynik sprawy. Wyłączona jest bowiem wówczas możliwość podjęcia decyzji uwzględniającej żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak wniosku pochodzącego od uprawnionego podmiotu bądź też od wszystkich współuprawnionych nie powinien być rozpatrywany w kontekście zagadnienia prawnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA, lecz w aspekcie wykazania legitymacji procesowej do wystąpienia z żądaniem. Wniosek o zwrot może pochodzić wyłącznie od wszystkich właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości lub ich aktualnych spadkobierców. Oznacza to, iż osoby te tylko wspólnie posiadają legitymację procesową do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Brak tego rodzaju legitymacji procesowej łącznej nie jest zatem przeszkodą zakończenia sprawy, prowadząc jedynie do negatywnego dla strony rozstrzygnięcia (oddalenia jej wniosku o zwrot nieruchomości). Mając powyższe na uwadze uzasadnionym jest twierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka pozwalająca na zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest z kolei konieczność przyjęcia, iż Starosta winien był uwzględnić wniosek B. J. i podjąć zbędnie zawieszone postępowanie. Obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje w świetle art. 97 § 2 KPA wówczas, gdy ustaną przyczyny, dla których owo zawieszenie nastąpiło. Przyjmuje się jednak, iż przedstawiony obowiązek spoczywa na organie również i wtedy, kiedy stwierdzony zostanie brak istnienia podstawy uzasadniającej zawieszenie (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18.12.2006r., II SA/Wa 1846/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec stwierdzenia powołanych wyżej naruszeń prawa Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2010r. oraz poprzedzające go postanowienie Starosty z dnia [...] stycznia 2010r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ uwzględni przedstawione przez Sąd stanowisko i podejmie stosowny akt. Zadaniem organu będzie następnie wyjaśnienie kwestii możliwości zastosowania w sprawie z wniosku B. J. normy zawartej w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak biorąc pod uwagę jej zakres podmiotowy, jak też mając na uwadze, że art. 216 powołanej ustawy odsyła do stosowania m. in. powyższej regulacji (z art. 136 ust. 3 tej ustawy) wyłącznie w przypadku nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wyczerpująco wymienionych w nim (tj. w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami) aktów prawnych oraz w sytuacjach ściśle w nim wskazanych.