II SA/Rz 438/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie postanowień statutu gminy I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części dotyczącej Statutu stanowiącego załącznik do tej uchwały: -§ 141 ust. 1 Statutu o treści: "Każdy obywatel ma prawo dostępu do dokumentów i uzyskiwania informacji dotyczących wykonywania zadań publicznych przez organy gminy"; - § 141 ust. 2 Statutu o treści: "Udostępnianie dokumentów odbywa się w budynku Urzędu Miejskiego [...] w każdy wtorek w godzinach od 9:00 – 14:00; - § 141 pkt 4 Statutu o treści: "Celem dostępu do dokumentów obywatel zwraca się z pisemnym wnioskiem zawierającym oznaczenie dokumentu żądanego do wglądu"; II. określa, że postanowienia Statutu objęte punktem I wyroku nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; II SA/Rz 438/07 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Rada Miejska w § 1 uchwaliła Statut Gminy i Miasta stanowiący załącznik do tej uchwały. W § 2 uchwały postanowiła, iż traci moc uchwała Rady Miejskiej z dnia [...].03.1996 r. Wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Gminy i Miasta, nadzór nad wykonaniem uchwały powierzyła Komisji Oświaty, Kultury, Zdrowia, Spraw Społecznych i Prawnych Rady Miejskiej. W § 3 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Podstawą prawną powyższej uchwały stanowiły przepisy art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18a ust. 5, art. 22, art. 23 ust. 2, art. 37a, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1, art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm./. Pismem z dnia 28.02.2007 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej, działając w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 20.06.1985 r. o Prokuraturze /Dz. U. z 2002 r., nr 21, poz. 206/ wniósł o zmianę zaskarżonej uchwały w części regulującej jawność działania organów gminy, jako niezgodnych z przepisami ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198, ze zm./. W argumentach swojego żądania wskazał, że w § 141 ust. 1 Statutu postanowiono, że "każdy obywatel ma prawo dostępu do dokumentów i uzyskania informacji dotyczących wykonywania zadań publicznych przez organy gminy". Takie uregulowanie w ocenie Prokuratora pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 2 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej, zatem zwrot "każdy" ma szersze znaczenie od zwrotu obywatel, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11.02.2004 r. sygn. akt II SAB 391/03 /Lex nr 169533/. Statut Rady Miejskiej przyznający jedynie obywatelom prawo dostępu do dokumentów i dostępu do informacji dotyczących wykonywania zadań publicznych przez organy gminy ogranicza dostępność do informacji publicznej. Z zapisu w/w Statutu nie wynika, czy prawo dostępu do dokumentów gwarantowane jest jedynie obywatelom polskim czy obywatelom Unii Europejskiej posiadającym na podstawie art. 61 ustawy z dnia 16.08.1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /Dz. U. z 2003 r., nr 159, poz. 1547/ czynne prawo wyborcze. Nadto zakwestionował zapis § 141 ust. 4 Statutu o treści "Celem dostępu do dokumentów obywatel zwraca się z pisemnym wnioskiem zawierającym oznaczenie dokumentu żądanego do wzglądu". Takie uregulowanie pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisem art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej bowiem nadmiernie formalizuje i znacznie utrudnia prawo do informacji publicznej i ogranicza jawność działania organów administracji samorządowej. Przewodniczący Rady Miejskiej w odpowiedzi na wniosek Prokuratora wyjaśnił, że Rada Miejska nie znalazła podstaw do uwzględnienia jego wniosku. W ocenie Rady przepisy ustawy samorządowej z dnia 11.04.2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym...., /Dz. U. z 2001 r., Nr 45, poz. 497/, zobowiązywały Radę do dostosowania Statutu do wymogów określonych w art. 11b tej ustawy, tj. do uregulowania zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich i takie to uregulowanie zawiera Statutu w rozdziale 18 właśnie w § 141. Statut reguluje tylko zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich a nie reguluje w żaden sposób zagadnień związanych z dostępem do informacji publicznej. Statut Gminy i Miasta zawiera jedynie dyrektywy o charakterze techniczno-porządkowym, które w żadne sposób nie wpływają na dostęp do informacji. Nie ogranicza takiego prawa również zapis Statutu gwarantujący prawo dostępu do informacji na pisemny wniosek zawarty w § 141 pkt 4. Art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje każdą informację publiczną, natomiast w Statucie uregulowane zostały kwestie dostępu do dokumentów. W takim przypadku pisemny wniosek pozwala na dokładne sprecyzowanie o jakie dokumenty chodzi i w jakim zakresie mają być one udostępnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Prokuratury Rejonowej, działając w oparciu o art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./ zaskarżył wyżej opisaną uchwałę w części regulującej jawność działania organów gminy. Uchwale zarzucił sprzeczność z prawem, tj. z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198, z późn. zm./, w zakresie w jakim ogranicza ona prawo dostępu do informacji publicznej jedynie dla obywateli oraz w zakresie w jakim gwarantuje ona prawo dostępu do dokumentów jedynie na pisemny wniosek i wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały w tej części w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./ w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi przytoczył argumenty jak w pisemnym wniosku z dnia 28.02.2007 r. i dodał, że nie tylko orzecznictwo, ale również i doktryna stoi na stanowisku, że uregulowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej rozszerzają krąg podmiotów uprawnionych do dostępu do informacji publicznej, a Statut Gminy i Miasta przyznający to prawo jedynie obywatelom ogranicza krąg podmiotów, którym przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej /ust. 1 § 141 Statutu/. Natomiast co do zapisu ust. 4 § 141 Statutu zakwestionował nadmierne sformalizowanie jego i tym samym utrudnienie dostępu do informacji. Zgodnie z poglądem doktryny czynności podejmowane na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określają niezwłoczne udzielenie informacji, albo informowanie o braku takiej możliwości. Dotyczy to również dokumentów pisemnych, które również winny być niezwłocznie udostępnione bez pisemnego wniosku. Co się tyczy zaś zarzutu, iż w Statucie uregulowana jest kwestia dostępu do dokumentów, to Prokurator przytacza art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który temu zarzutowi przeczy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie i przytoczyła argumentację, jak w odpowiedzi na pisemny wniosek Prokuratora z dnia 2.04.2007 r. a nadto dodała, że stosownie do art. 7, 163 i 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem postanowienia sprecyzowane w Statucie powinny być również realizowane w granicach tego prawa. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w orzeczeniu z dnia 27.04.1999 r. sygn. P 7/98, z 15.11.1998 r. sygn. K 7/98 w ocenie organu uznanie zarzutu Prokuratora i wprowadzenie do zapisu "każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej" stanowiłoby przekroczenie upoważnienia ustawowego zawarte w art. 11b ustawy samorządowej. Wbrew twierdzeniu Prokuratora Statut nie ogranicza kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, bo nie reguluje zagadnienia dostępu do informacji, lecz zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ zwanej dalej P.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane z zakresu administracji publicznej. Jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania aktu administracyjnego. Przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie pozostaje legalność uchwały Rady Miasta z dnia [...] lutego 2003 roku Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy i Miasta [...]. Prokurator w skardze zarzuca niezgodność z prawem zapisu § 141 ust.1 i 4 Statutu Gminy i Miasta będący załącznikiem do powołanej uchwały Rady Miejskiej w części regulującej jawność działania organów gminy i wskazał, że w/w przepisy pozostają w sprzeczności z art. 2 ust.1 i art. 10 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm./. Statuty gminy są aktami prawa miejscowego, które są uchwalane przez organy stanowiące gmin w granicach upoważnień zawartych w ustawach /art. 169 ust.4 Konstytucji/. Hierarchia źródeł prawa wynika z przepisów Konstytucji, która jest prawem najwyższym. Pozostałe źródła prawa, /ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia a także prawo miejscowe/ obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, muszą być zgodne z jej postanowieniami. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, sprawę dostępu obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne regulowały; przepis art. 61 Konstytucji, przepis art. 11 b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wprowadzony do tej ustawy nowelą z dnia 11 kwietnia 2001 /Dz.U. Nr 45 poz. 497/, która weszła w życie z dniem 30 maja 2001 r. oraz przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm./, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. /art. 26 ustawy/. Według zasady, że ustawa szczególna uchyla ustawę ogólną, i że przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi analiza przepisów Statutu w tej materii podlega ocenie w odniesieniu do przepisu art. 61 Konstytucji oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Kwestionowany w skardze jest zapis Statutu: § 141 ust.1 Statutu brzmi następująco: "Każdy obywatel ma prawo dostępu do dokumentów i uzyskiwania informacji dotyczących wykonywania zadań publicznych przez organ gminy" § 141 ust. 4 Statutu brzmi: "Celem dostępu do dokumentów obywatel zwraca się z pisemnym wnioskiem zawierającym oznaczenie dokumentu żądanego do wglądu. Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej wprowadza ogólna zasadę, uznającą każdą informację o sprawach publicznych za podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą. Pojecie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według których, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przy interpretacji tych przepisów należy mieć na uwadze przepis art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja może przybierać różne formy, może występować w formie ustnej lub też przybierać postać utrwalonego opisu rzeczywistości, czyli dokumentu. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że "informacją publiczną" w rozumieniu ustawy jest informacja ustna, jak i pisemna, dotycząca określonej kategorii spraw. Art.2 ust.1 ustawy stanowi, że "każdemu przysługuje z zastrzeżeniem art.5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwanej dalej prawem do informacji publicznej". Oznacza to więc poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych w stosunku do art. 61 Konstytucji RP. Pojęcie "każdego" oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki i organizacyjne nie mające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne /vide; wyrok WSA z dnia 11.02.2004 r sygn. II SAB 391/03/. Zgodzić się należy zatem z zarzutem skargi, że zapis § 141 ust. 1 Statutu zawęża krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do informacji publicznej i narusza przepis art. 2 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy, udostępnianie informacji publicznej następuje w drodze; 1/ ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2/ udostępnianie, o którym mowa w art. 10 i 11, 3/ wstępu na posiedzenie organów, o których mowa w art.3 ust.1 pkt 3, udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Art. 10 ust.1 ustawy stanowi "informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniona na wniosek". Ust.2 wymienionego przepisu stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniania w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Ust.2 art.10 ustawy ma na celu zminimalizowanie procedur biurokratycznych, stanowiące niejednokrotnie dla obywatela duże utrudnienie. Wskazać należy, że z redakcji tego przepisu wynika, że ustawodawca nie wskazał zarówno podmiotu uprawnionego, jak i kryterium oceny informacji, która może być udostępniona niezwłocznie. Oznacza to, że uprawnienie to ustawodawca pozostawił podmiotowi, który informacje udostępnia. Wskazane przepisy ustawy pozwalają na stwierdzenie, że zapis § 141 ust.4 Statutu o treści cyt. "Celem dostępu do dokumentów obywatel zwraca się z pisemnym wnioskiem zawierającym oznaczenie dokumentu żądanego do wglądu" - pozostaje niezgodny z zapisem art. 10 ust.2 ustawy. Dodatkowo, Sąd z mocy art. 134 P.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, zwrócił uwagę na zapis § 141 ust. 2 Statutu o treści "Udostępnienie dokumentów odbywa się w budynku Urzędu Miejskiego w [...] w każdy wtorek w godzinach od 900 do 1400". Tego rodzaju uregulowanie jest niezgodne z treścią art. 3 ust.2 ustawy, według którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Oznacza to, że organ administracji publicznej jest zobowiązany nie tylko do informowania o swojej działalności, lecz także do udostępniania źródeł tej informacji. Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów będących w posiadaniu tego organu. Osobie zapoznającej się z dokumentem udostępniający zapewnia możliwość dysponowania jego treścią tj. przeczytaniem dokumentu i sporządzania notatek. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i Konstytucja dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych jego ograniczenie w drodze ustawy /art. 61 ust.3 Konstytucji/ zatem wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych i nie mogą być wprowadzane aktem niższego rzędu takim jak statut gminy. Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że znany jest Sądowi wyrok tut. Sądu z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 465/07 oraz jego uzasadnienie, ale sprawa niniejsza dotyczyła innego stanu prawnego, bowiem w dacie podjęcia uchwały objętej kontrolą Sądu nie obowiązywała ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm./. Z przyczyn wskazanych wyżej Sąd wyeliminował z obrotu prawnego w/w przepisy Statutu w oparciu o art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153,poz. 1270/ w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm./. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdził, że § 141 ust.1, ust. 2 i ust. 4 Statutu nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.