II SA/Rz 439/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] – BGM Miasta [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...]. Decyzją tą organ I instancji orzekł o zwrocie na rzecz M.C. i P.C. nieruchomości położonej w obrębie [...] R.- Z., oznaczonej obecnie jako działki nr 2827/1 o pow. 0,0406 ha i nr 2827/2 o pow. 0,5570 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto [...] oraz o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] przez M.C. i P.C. zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w wysokości 102 643 zł, w 10 równych ratach rocznych. Od ww. decyzji odwołanie do Wojewody wniosła Gmina Miasto [...] stwierdzając, iż nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem Starosty [...] z uwagi na niekonstytucyjność przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" w nowym brzmieniu. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowych działek. Wojewoda wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w podstawie prawnej decyzji powołując art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 9a ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w całości podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, a także uznaje za zasadną argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Bezspornym jest fakt, iż na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1996r., sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] Gmina Miasto [...] nabyła od M.C. i P.C. prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 817/5 (stanowiąca obecnie działki nr 2827/1 i 2827/2 obręb [...] R. – Z.), w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zwanej dalej uggwn). Nabycie ww. nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod cmentarz w R. – Z. Sprawę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje przepis art. 136 ust. 3 ustawy - w myśl którego poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wymieniony art. 137 ust. 1 ustawy zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W artykule 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, ustawodawca rozszerzył stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie uggwn. Organ I instancji prowadząc postępowanie dowodowe ustalił, że na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 2827/1 i nr 2827/2 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa cmentarza w R. – Z. W toku postępowania administracyjnego, w dniu [...] października 2013r. przeprowadzono oględziny nieruchomości podczas których stwierdzono, iż wnioskowana do zwrot nieruchomość jest niezabudowana, nieużytkowana i zachwaszczona. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Gminy Miasta [...] organ II instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie i nie mogą stanowić przeszkody do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnił, że w polskim systemie prawnym właściwym do badania zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny, a nie Wojewoda oraz wyjaśnił przesłanki złożenia skargi konstytucyjnej. Gmina Miasto [...]- BGM Miasta [...] reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego A.N złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 i art. 167 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wniosła ponadto o przedstawienie przez Sąd, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2012r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2012 r. ppz. 1429) z w/w przepisami Konstytucji RP tj. w zakresie w jakim rozszerza ona stosowanie rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie uggwn. W uzasadnieniu podniosła, że mocą nowelizacji art. 216 ustawy, która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2013r. rozszerzono stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy w dwóch kierunkach tj. o nieruchomości przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz o nieruchomości nabyte na rzecz gminy na podstawie uggwn. Skarżąca podniosła, że poszerzenie zakresu stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości na nieruchomości nabyte przez gminy na podstawie uggwn dokonane nowelizacją z dnia 9 listopada 2012r. jest sprzeczne z art. 2, art. 31 ust 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 i art. 167 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej Gminy przepis art. 216 ust. 2 ustawy w brzmieniu do dnia 3 stycznia 2013r. nie naruszał zasady równości, ale narusza ją przepis w brzmieniu od dnia 3 stycznia 2013r. Znowelizowany przepis narusza istotę prawa własności gmin, które nabywały nieruchomości w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego, za ceny ustalone umownie przez obydwie, równe sobie strony, nie będąc wtedy zagrożone zwrotem nieruchomości nabytych. Znowelizowany przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy traktuje własność gmin jako własność "gorszą" choć nie ma za tym żadnych istotnych argumentów. W wyroku z 18 lipca 2006 r. (sygn. akt U 5/04, OTK nr 7/A/2006, poz. 80) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że z art. 2 Konstytucji RP można wywieść także zasadę zaufania społeczności lokalnej jednostki samorządu terytorialnego do państwa i prawa, opierającą się "na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają bezpieczeństwo prawne oraz umożliwiają jednostkom samorządu terytorialnego decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość treści obowiązującego tekstu prawnego oraz przesłanek działania organów państwowych i konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą wywołać". Podkreśliła, że to, że gminy zostały od początku powstania samorządu terytorialnego wyposażone w osobowość prawną, własne zadania, własną odpowiedzialność a ich samodzielność miała podlegać ochronie sądowej (art. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dalej usg, w tym samym brzmieniu od 27 maja 1990 r. do dziś). W tym celu konieczne było wyposażenie gmin w mienie (art. 43 i 44 usg), będące koniecznym zapleczem ekonomicznym do wykonywania zadań przez gminę. Jak się podkreśla w doktrynie i orzecznictwie, gmina działa jednocześnie w sferze prawa publicznego (imperium) jak i prywatnego (dominium), i w tym ostatnim jest równorzędnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego. Wejście w życie Konstytucji RP wzmocniło samorząd ponieważ najwyższą, konstytucyjną rangę uzyskała zasada samodzielności gminy i jej sądowej ochrony (art. 165 ust. 2 Konstytucji, zob. wyrok TK z 15 marca 2005 r., sygn. K 9/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 24), a własność gminy stanęła na równi z każdą inną własnością (art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji w zw. z art. 165 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Wprowadzenie z dniem 3 stycznia 2013 r. obowiązku stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabytych przez gminę na podstawie uggwn narusza zasadę zaufania społeczności lokalnej jednostki samorządu terytorialnego do państwa i prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji. W chwili, kiedy własność była nabywana przez skarżącą gminę brak było przepisów, które nakazywałyby zwracać gminie nieruchomości nabyte przez nią samą w drodze umowy, nawet jeśli była to umowa zawarta pod rygorem wywłaszczenia. Nikt nie może być zaskakiwany taką zmianą przepisów, która zmienia całkowicie "reguły gry". Gminy nabywały nieruchomości bez obawy, iż kiedyś mogą je stracić jeśli ich nie wykorzystają na cel nabycia. Zasada "tempus regit actum" jest wielokrotnie podkreślana w bogatym orzecznictwie sądów i Trybunału Konstytucyjnego, które skarżąca przytoczyła: wyrok SN z dnia 26 lipca 1991r., I PRN 34/91, uchwała SN z dnia 12 września 2012 r. III CZP 45/12, wyrok TK z dnia 28 października 2010r. P 25/09. Ingerencja wprawo własności gminy, dokonana nowelizacją art. 216 ust. 2 ustawy przybiera tu najbardziej dotkliwą postać biorąc pod uwagę art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powoduje bowiem utratę własności przez gminę na rzecz osoby występującej z roszczeniem o zwrot. Utrata ta dokonuje się bez stosownego ekwiwalentu: poprzedni właściciel nie zwraca bowiem aktualnej wartości rynkowej nieruchomości (choć sam sprzedawał ją za cenę rynkową) a jedynie zwaloryzowaną wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług cenę uzyskaną przy sprzedaży, co w warunkach polskich oznacza dotkliwą stratę majątkową dla gminy. Wywłaszczenie nieruchomości na rzecz gminy do dnia 31.12.1997 r. odbywało się na podstawie przepisów rozdziału 6 uggwn. Obowiązywała zasada, iż pierwszeństwo przed wywłaszczeniem miała umowna forma nabycia nieruchomości, a za wywłaszczenie przysługiwało odszkodowanie wypłacane jednorazowo i odpowiadające wartości wywłaszczanej nieruchomości ustalonej przez biegłego rzeczoznawcę. Orzecznictwo NSA odnoszące się do tamtego stanu prawnego podkreślało, iż jest to odszkodowanie odpowiadające cenom rynkowym: wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 października 999r., IV SA 1526/97, wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 1998r., IV SA 2213/96, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 1995r., IV SA 1196/94. Skoro cena w umowie między gminą a właścicielem nieruchomości była wyrazem ich woli a nie narzucona z góry, a odszkodowanie, które przysługiwałoby w razie wywłaszczenia odpowiadało cenom rynkowym to brak jest uzasadnienia dla poglądu jakoby treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy w brzmieniu do dnia 3 stycznia 2013r. naruszała zasadę równości oraz brak jest racji uzasadniających z punktu widzenia kryteriów art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tak dotkliwą ingerencję w prawo własności gminy. Zdaniem skarżącej Gminy Miasto [...] brak jest takich racji. Nie można owych racji wywodzić mając na względzie różnice pomiędzy gminą a Skarbem Państwa. Gmina w obrocie cywilnoprawnym to podmiot równy wszystkim innym. O ile więc ustawodawcy wolno więcej jeśli chodzi o nakładanie obowiązków na państwo i jego cywilnoprawną emanację czyli Skarb Państwa, to jednostki samorządu terytorialnego już nie mogą być podobnie traktowane - właśnie ze względu na ich konstytucyjną ochronę. Dualizm roli gminy i ochrona jej własności poprzez odwołanie do art. 64 Konstytucji RP były wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle spraw o zwrot nieruchomości: wyrok NSA z dnia 29.04.2010 r. I OSK 914/09, wyrok NSA z dnia 25.01.2013 r. I OSK 1556/11, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30.09.2013 r. II SA/Rz 469/13 . Ratio przyświecającym takim rozstrzygnięciom sądów administracyjnych na tle art. 229 ugn było to, iż ponad jakże słuszną zasadą zwrotu nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia stoi zasada ochrony praw nabytych, z której to ochrony nie można wyłączyć gmin. To właśnie zasada ochrony praw nabytych stoi też za przyjęciem poglądu, iż skoro gminy nabywały na podstawie uggwn nieruchomości bez obaw o ich zwrot, za cenę wolnorynkową, to art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy w brzmieniu od dnia 3 stycznia 2013 r. jest niekonstytucyjny. Znowelizowany art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy zagraża gminie utratą własności będącej zapleczem ekonomicznym do wykonywania zadań publicznych bez stosownego ekwiwalentu. Ustawowe pozbawienie gmin części ich majątku, z którego dochody stanowią jedno z przewidzianych w ustawie źródeł finansowania ich zadań własnych, pozostaje w kolizji także z art. 167 ust. 2 Konstytucji (wyrok TK z dnia 29.10.2010r.P 34/08). Konkludując skarżąca sformułowała tezę o takich samych zasadach nabywania nieruchomości przez gminę w drodze umowy zawieranej pod rygorem wywłaszczenia na podstawie uggwn oraz po 31 grudnia 1997r. Tymczasem mimo takich samych zasad nabywania nieruchomości ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości zwrotu nieruchomości nabytych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może dokonać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją. Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ppsa, stanowiący, że sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa materialnego i procesowego w stopniu określonym w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ustalenia stanu faktycznego są bezsporne i nadają się do wyrokowania. Notarialną umową z dnia [...] sierpnia 1996 r. dokonano sprzedaży na rzecz Gminy Miasta [...] nieruchomości oznaczonej wówczas numerem 817/5 o powierzchni 0,5929 ha w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127) jako niezbędną na realizację celu publicznego, a to budowa cmentarza w R. – Z. W trakcie przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 roku kontroli ustalono, że powstałe z jej podziału działki nr 2827/1 i 2827/2 są w całości niezabudowane, nieużytkowane, zarośnięte wysokimi trawami i drzewami samosiejkami. Sprawę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w myśl którego poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137 cytowanej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera duże normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie : pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Nowelizacja przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2013 r. którym rozszerzono stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy na ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy rozszerzył również na tę ustawę z 1985 r. o uggn zastosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości. Zarzuty skargi Gminy Miasto [...] nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca Gmina nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu. Należy podkreślić, że w polskim systemie prawnym właściwym do badania zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny. Natomiast prawo wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego ma każdy kto uczestniczył w postępowaniu po wyczerpaniu drogi prawnej. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie nie ma podstaw do kierowania przez Sąd pytania do Trybunału Konstytucyjnego. Zarzut skarżącej gminy, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nieprawidłowo wyrzeka o terminie płatności pierwszej raty zdaniem Sądu nie ma oparcia w przepisach prawa lecz błąd ten pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.