I OSK 1556/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 158/11 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 grudnia 2010 r. nr N.I-7724-194/10 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od M. M. M. na rzecz Gminy Miasta Rzeszów kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 158/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Z. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Starosty Łańcuckiego z [...] października 2010 r., nr [...]. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] grudnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu złożonego przez Z. G. odwołania od decyzji Starosty Łańcuckiego z [...] października 2010 r., nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości uznanej za wywłaszczoną, a oznaczoną jako część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1,3263 ha w obrębie Rzeszów-Staroniwa (poprzednio oznaczonej jako działka nr [...]), stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasto Rzeszów, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 9a i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Skarb Państwa nabył od Z. G. własność nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,8121 ha na podstawie umowy sprzedaży z 30 czerwca 1975 r. (akt notarialny A nr [...]). Z odpisu księgi wieczystej nr [...] urządzonej dla działki nr [...], odpowiadającej aktualnej działce nr [...], wynika, że jej użytkownikiem wieczystym jest Gmina Miasto Rzeszów (na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z 27 października 1994 r. i oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu). Wpis użytkowania wieczystego został dokonany 30 stycznia 1997 r. Zgodnie z art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Gmina Miasto Rzeszów jako osoba prawna jest uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, nabywając prawo użytkowania wieczystego ujawnione następnie w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie u.g.n. spowodowała, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mogło okazać się skuteczne. Z. G. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci art. 229 u.g.n. W ocenie pełnomocnika skarżącej, Gmina Miasto Rzeszów nie może być traktowana jako osoba trzecia (nabywca nieruchomości), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, tworząc w ten sposób zaporę dla dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda Podkarpacki, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Starosty Łańcuckiego z [...] października 2010 r. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ tej ustawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że przedmiot sprawy administracyjnej – nieruchomość odpowiadająca istniejącej w ewidencji gruntów w dacie rozpatrywania sprawy przez organy administracji publicznej części działki nr [...] została zbyta przez Z. G. aktem notarialnym z 30 czerwca 1975 r. W treści tego aktu wskazano, że Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Rzeszowie decyzją z [...] czerwca 1974 r. (...) zatwierdził plan realizacyjny zaplecza Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania między innymi na działkach należących do Z. G. Działka nr [...], z której powstała później działka nr [...], była przedmiotem wieczystego użytkowania Gminy Miasto Rzeszów na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z 27 października 1994 r. oraz oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu. Prawo wieczystego użytkowania Gminy zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] w dniu 30 stycznia 1997 r. W takim stanie sprawy Z. G. wniosła o zwrot części działki nr [...]. Starosta Łańcucki decyzją z [...] grudnia 2008 r., [...] odmówił zwrotu na podstawie art. 229 u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] grudnia 2009 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda zanegował możliwość zastosowania w sprawie art. 229 u.g.n. Mimo takiego stanowiska Wojewody Starosta decyzją z [...] października 2010 r. ponownie odmówił zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 229 u.g.n., a Wojewoda decyzję tę utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie powyższa decyzja rażąco narusza art. 8 w związku z art. 110 k.p.a. Skoro Wojewoda Podkarpacki własną decyzją z [...] grudnia 2009 r. wykluczył, aby w sprawie mógł mieć zastosowanie przepis art. 229 u.g.n., to związał się w ten sposób dokonaną wykładnią przepisów prawa. Strona miała także prawo od tego momentu zakładać, działając w zaufaniu do organów Państwa, że organ od tej oceny prawnej nie odstąpi, skoro nie nastąpiło, jak wynika z oświadczeń strony i uczestnika, wzruszenie powyższej decyzji z obrotu prawnego. Odmienna sytuacja, jaka zaistniała w sprawie, nie jest w ocenie Sądu możliwa do zaakceptowania. Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji w ogóle nie przypomniano, że w granicach sprawy administracyjnej pozostaje uprzednia decyzja kasacyjna organu z [...] grudnia 2009 r. Stan taki, w ocenie Sądu, wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Związanie, o jakim mowa w art. 110 k.p.a., doręczoną decyzją ostateczną trwa dopóty, dopóki nie ustanie jej moc obowiązująca. Moc ta ustanie, jeśli decyzja zostanie usunięta z obrotu prawnego czy to wskutek kontroli sądu administracyjnego, czy też wobec zastosowania przewidzianych kodeksem trybów jej weryfikacji. Wskazane okoliczności przesądziły stwierdzenie nieważność zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd podzielił pogląd prezentowany w decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] października 2009 r., iż w rozumieniu art. 229 u.g.n., osobą trzecią nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego i odwołał się do stanowiska wyrażonego w tej kwestii przez NSA w uchwale z 25 października 1999 r., OPK 26/99. Sąd podał, że w ocenie NSA zasadniczy sens przepisu art. 229 u.g.n. stanowić ma to, że nieruchomość jest oddana osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste i stan taki, istniejący w dacie wejścia w życie u.g.n. trwa nadal. W judykaturze prezentowane są poglądy, nawiązujące do ww. uchwały OPK 26/99, wedle których "osobą trzecią" w rozumieniu art. 229 u.g.n. nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 28 lipca 2009 r., I OSK 648/08, Lex nr 552324). Sąd przyznał, że spotkać można w judykaturze stanowisko odmienne (np. wyrok NSA z 22 marca 2006 r., I OSK 651/06, Lex nr 198315), którego Sąd ten nie podziela. Sąd wskazał, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest konsekwencją konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (por. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) i z tej przyczyny wykładnia art. 229 u.g.n. wymaga zapewnienia realizacji ochrony praw byłego właściciela do uzyskania zwrotu nieruchomości. Z art. 136 ust. 1 u.g.n. wynika zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż cel wywłaszczenia, o ile poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot nieruchomości. Organy państwowe dokonując wywłaszczenia powinny liczyć się z ewentualnością zwrotu nieruchomości w razie, gdy odpadnie cel wywłaszczenia i dokładać staranności, aby zadośćuczynić roszczeniu byłego właściciela. Uprawnienie do zwrotu wygasa wówczas, gdy w terminie trzech miesięcy od dnia poinformowania o możliwości zwrotu, nie złożono by wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części (por. art. 136 ust. 5 u.g.n.). Sam fakt zatem istnienia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, objętej zaskarżoną decyzją, nawet innej osoby, niż jednostka samorządu terytorialnego, w ocenie Sądu, nie prowadziłby do wygaśnięcia roszczenia o zwrot. Roszczenie to wygasłoby, gdyby istniały w aktach dowody, że skarżącą informowano o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a skarżąca wniosku nie złożyłaby w terminie wskazanym w art. 136 ust. 5 u.g.n.. Przepis art. 229 u.g.n. nie odnosi się do konstrukcji "wygaśnięcia" roszczenia, stanowiąc wyłącznie, iż roszczenie o zwrot "nie przysługuje". Powyższe uwagi doprowadziły Sąd do wniosku, że decyzja organu I instancji narusza art. 229 u.g.n., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.), co w związku z art. 135 p.p.s.a. skutkować musiało jej uchyleniem. Sąd zauważył, że pozostało poza zainteresowaniem orzekających w sprawie organów to, czy w sprawie jednoznacznie ustalono cel nabycia nieruchomości od Z. G. i czy cel ten nie został zmodyfikowany. Akta sprawy nie zawierają decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Rzeszowie z [...] czerwca 1974 r., [...] ani dowodów, na podstawie których można by ustalić okoliczności prawne, w jakich nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją znalazła się w wieczystym użytkowaniu Rzeszowskiego Przedsiębiorstwa Budowlano-Montażowego. Pozwoliłoby to na ewentualne wyjaśnienie kwestii, czy cel nabycia tej nieruchomości, przy założeniu dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 216 u.g.n., nie został wyłącznie zmodyfikowany, co miałoby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości. W skardze kasacyjnej reprezentowana przez radcę prawnego Gmina Miasto Rzeszów zaskarżyła w całości powyższy wyrok i zarzuciła Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. W uzasadnieniu do ww. zarzutu podano, że argumentacja Sądu w powyższej kwestii jest całkowicie błędna i stoi w sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą NSA. Ratio legis art. 229 u.g.n. była ochrona praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (tak wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., I OSK 409/05). Gmina Miasto Rzeszów nabyła istniejące już od dnia 5 grudnia 1990 r. prawo wieczystego użytkowania w drodze umowy sprzedaży (art. 596 k.c.). Gminę chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, ponieważ nabywała prawo użytkowania wieczystego od osoby ujawnionej w księdze wieczystej. Dokonana przez Sąd wykładnia art. 229 u.g.n. narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej Gminy, bezpodstawność stanowiska Sądu potwierdzają wprost wyroki NSA, które zapadały w podobnych sprawach, np. wyroki NSA: z 9 października 2001 r., I SA 675/00 i z 22 marca 2006 r., I OSK 651/05. W niniejszej sprawie użytkowanie wieczyste nigdy nie wygasło i trwa nieprzerwanie od dnia 5 grudnia 1990 r., nie należy więc bezkrytycznie powoływać się na uchwałę NSA OPK 26/99, bez uwzględnienia jej uzasadnienia. Na temat relacji art. 229 u.g.n. oraz przepisów Konstytucji o ochronie własności w sytuacji, gdy własność (użytkowanie wieczyste) przysługuje jednostce samorządu terytorialnego wypowiedział się już NSA w wyroku z 29 kwietnia 2010 r., I OSK 914/09 w sposób zbieżny ze stanowiskiem, jakie w niniejszej sprawie zajęły organy administracyjne i takie stanowisko jest zgodne z Konstytucją (art. 163, art. 164 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) . Całkowicie zbędne są, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Gminy, wywody Sądu I instancji, iż roszczenie o zwrot nie wygasło, choćby nawet użytkowanie wieczyste przysługiwało innej niż Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego osobie, jeśli tylko osoba ubiegająca się o zwrot nie została poinformowana o możliwości zwrotu. To, iż art. 136 ust. 5 u.g.n. używa słowa "wygasa", a art. 229 u.g.n. używa słów "nie przysługuje" nie ma żadnego znaczenia – roszczenie o zwrot na dzień orzekania po prostu nie istnieje. Wykluczenie przez Sąd z kręgu osób trzecich Gminy Miasto Rzeszów nie rozwiązuje istoty sprawy. Nie spowoduje to zniknięcia z księgi wieczystej użytkowania wieczystego. W razie ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku, będzie należało wydać decyzję o zwrocie nieruchomości. Będzie ona jednak decyzją niewykonalną, skoro nie będzie można ujawnić jej w księdze wieczystej. Ponadto, w skardze kasacyjnej zarzucono również Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja rażąco naruszyła zasadę zaufania obywateli do organów Państwa oraz że Wojewoda Podkarpacki był związany dokonaną wykładnią przepisów prawa zawartą w poprzedniej swojej decyzji z [...] grudnia 2009 r., uchylającej decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kwestionując pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że związanie, o którym mowa w art. 110 k.p.a., organu decyzją kasatoryjną oznacza tylko konieczność uznania, iż sprawa nie została jeszcze merytorycznie zakończona i że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w oznaczonym zakresie. Decyzja kasatoryjna nie tworzy praw ani obowiązków dla strony, dlatego też nie jest uzasadnionym twierdzenie Sądu, iż strona (Z. G.) miała od momentu wydania przez Wojewodę decyzji z [...] grudnia 2009 r. prawo zakładać, iż organ od oceny prawnej nie odstąpi. Związania wykładnią prawa (oceną prawną), której k.p.a. nie zna, a które występuje w art. 153 p.p.s.a., nie należy mylić z instytucją związania decyzją, o której mowa w art. 110 k.p.a. Związanie decyzją to konieczność respektowania jej skutków, a skutkiem decyzji kasatoryjnej jest powrót sprawy do organu I instancji. Jest związaniem sentencją, a nie uzasadnieniem i oznacza jedynie, że organ II instancji nie może ponownie orzec w sprawie, dopóki organ I instancji nie rozstrzygnie sprawy ponownie i strona nie złoży ponownie odwołania. Decyzja kasatoryjna, bez względu na jej uzasadnienie, nie tworzy dla strony żadnych obietnic ani nie wyznacza organowi I instancji kierunku rozpoznania sprawy (w tym konkretnym przypadku wyłączenia zastosowania art. 229 u.g.n.). W ponownym postępowaniu Starosta miał jedynie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zrealizowania celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, z czego się wywiązał ustalając brak realizacji celu. Zasada zaufania wyrażona w art. 8 k.p.a. nie została naruszona, albowiem w zaskarżonej decyzji dokładnie wyjaśniono, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, iż Gminę Miasto Rzeszów należy uznać za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. W ocenie autora skargi kasacyjnej wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowana przez adwokata Z. G. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że Gmina Miasto Rzeszów nie mogła być w rozpoznawanej sprawie uznana za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n., zwrócono uwagę, że wprawdzie Gmina nabyła prawo użytkowania wieczystego w wyniku umowy sprzedaży, lecz nabyła to prawo korzystając z ustawowego prawa pierwokupu zastrzeżonego w art. 76 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Gmina nie może więc zasłaniać się dobrą wiarą przy nabyciu tego prawa. W ocenie uczestniczki ratio legis powołanego przepisu było umożliwienie gminom nabycia wywłaszczanych nieruchomości celem ich zwrotu byłym właścicielom. Gmina wykonując przysługujące jej na podstawie ustawy prawo pierwokupu nie występowała jako równoprawny uczestnik obrotu cywilnoprawnego, lecz realizowała przyznane – dzięki imperium Państwa – w drodze ustawy uprawnienie. Uznając za nieuzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania podzielono co do tej kwestii stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku i stwierdzono, że "wnioskodawca był w słusznej ekspektatywie odzyskania nieruchomości w przypadku nie zmienienia przez organ I instancji podstawy faktycznej lub prawnej decyzji". W dniu 6 grudnia 2011 r. zmarła Z. G. Spadek po Z. G. nabyła w całości M. M. M. (złożony na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. odpis skrócony aktu zgonu i wypis z aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego w dniu 18 kwietnia 2012 r. w Kancelarii Notarialnej T. P.-W., rep. A numer [...]). Na rozprawie dniu 25 stycznia 2013 r. reprezentujący M. M. M. adwokat M. T. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Gmina Miasto Rzeszów słusznie zarzuciła, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem – w sposób określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 8 oraz 110 k.p.a. Powyższe uchybienie powstało w wyniku uznania, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości rażąco naruszyła oba ostatnio wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wniosek Z. G. dotyczący zwrotu przedmiotowej nieruchomości rozpatrzony został po raz pierwszy przez Starostę Łańcuckiego decyzją z [...] grudnia 2008 r., którą Wojewoda Podkarpacki w dniu [...] grudnia 2009 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta nie mógł w sprawie powoływać się na art. 229 u.g.n., bowiem Gmina nie jest osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu (uchwała NSA z 25 października 1999 r., OPK 26/99). Miał obowiązek wyjaśnić sposób korzystania ze spornej nieruchomości stosownie do art. 137 tej ustawy, zbadać czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Uznał, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 n.g.u. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym Starosta Łańcucki decyzją z [...] października 2010 r. odmówił zwrotu nieruchomości uznając, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 229 u.g.n. i rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewoda Podkarpacki zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzją z [...] grudnia 2010 r. Słusznie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakwestionowane zostało w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji co do związania organów decyzją kasacyjną wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym do 10 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W żadnym jednak wypadku organ odwoławczy, wydając taką decyzję, nie może przesądzać treści przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. W każdym bowiem razie decyzja w tym względzie należy wyłącznie do organu pierwszej instancji. Słusznie więc podniesiono w skardze kasacyjnej, że związanie Starosty Łańcuckiego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy decyzją Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2009 r. oznaczało jedynie obowiązek przeprowadzenia zaleconego w tej decyzji postępowania wyjaśniającego, nie wyznaczało natomiast wiążąco kierunku rozpoznania sprawy w postaci wyłączenia zastosowania art. 229 u.g.n. Oczywistym jest, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (w takim tylko wypadku dopuszczalne było wydanie w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.) poprzedzone być musiało odpowiednią wykładnią przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygania. Jednakże wykładnia ta nie mogła być uznana za wiążącą przy rozstrzyganiu sprawy. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę, po stosownym uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, obowiązany był rozstrzygnąć ją samodzielnie. Również Wojewoda Podkarpacki, rozpatrując sprawę po raz kolejny – w wyniku odwołania wniesionego od decyzji Starosty Łańcuckiego z [...] października 2010 r. przez Z. G. – nie był związany wykładnią przepisów prawa materialnego zawartą w decyzji z [...] grudnia 2009 r. Związanie takie nie wynika ani z art. 138 § 2 k.p.a., ani z powołanego w zaskarżonym wyroku art. 110 k.p.a. Ustanowiona w powołanym wyżej przepisie zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza, że organ ten, po doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji stronie, a więc wprowadzeniu jej do obrotu prawnego, nie może tej decyzji zmienić ani uchylić w innym sposób niż w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do uchybienia temu związaniu w sprawie niniejszej nie doszło. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że Wojewoda Podkarpacki, odstępując w zaskarżonej decyzji od wykładni art. 229 u.g.n. zawartej w decyzji z [...] grudnia 2009 r. rażąco naruszył art. 8 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. i w konsekwencji stwierdził jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszył powołane przepisy. Przede wszystkim bowiem, jak wcześniej podniesiono, z pozostającej w obrocie prawnym decyzji odwoławczej wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika związanie dokonaną w niej wykładnią przepisów materialnoprawnych. W żadnym razie do wniosków takich nie uprawnia regulacja zawarta w art. 110 k.p.a. Jedynie w przypadku, gdyby decyzja taka została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, co w sprawie nie miało miejsca, to wówczas wykładnia taka obowiązywałaby przy dalszym rozpatrywaniu sprawy. Jednakże wówczas, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, byłoby to związanie oceną prawną i wskazaniem co do dalszego postępowania wyrażonym przez sad administracyjny (art. 153 i 170 p.p.s.a.). Decyzja z [...] grudnia 2009 r. nie mogła stworzyć dla strony żadnych gwarancji, że sprawa zostanie rozstrzygnięta zgodnie z wyrażoną w tej decyzji wykładnią art. 229 u.g.n. W myśl art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jednakże spełnienie oczekiwań strony co do kierunku rozstrzygnięcia sprawy nastąpić może wyłącznie w ramach wynikających z obowiązujących przepisów. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.): "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Nieuprawnione więc w okolicznościach niniejszej sprawy było stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 8 w związku z art. 110 k.p.a. Jedynie bowiem związanie oceną prawną wyrażoną przez Sąd mogłoby stanowić podstawę do oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie zgodne z wykładnią zawartą w wyroku. Za uzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) zarządowi gminy przysługuje prawo pierwokupu w wypadku sprzedaży nieruchomości nabytej uprzednio od Skarbu Państwa lub gminy albo oddanej w użytkowanie wieczyste, jeżeli nie została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Aktem notarialnym z 15 grudnia 1994 r., korzystając z powyższego prawa pierwokupu, Gmina nabyła użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 229 u.g.n.: "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Uznając, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie pięciu sędziów w uchwale z 25 października 1999 r., OPK 26/99 w której stwierdzono: "Gmina, która nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, a następnie, przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), uzyskała własność tej nieruchomości nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 tej ustawy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Należy jednak mieć na uwadze, że uchwała ta zapadła w sprawie, w której gmina nabyła własność nieruchomości w wyniku komunalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela wykładnię art. 229 u.g.n., jaka dokonana została w wyroku tego Sądu z 29 kwietnia 2010 r., I OSK 914/09. Jak słusznie podniesiono w tym orzeczeniu, odwołując się do powyższej uchwały z 25 października 1999 r., nie ma podstaw, by ochroną przewidzianą w art. 229 u.g.n. obejmować gminę, jeżeli nabycie przez nią prawa do nieruchomości nastąpiło w wyniku komunalizacji, tj. nabyła z mocy prawa lub przekazania, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1–4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), gdyż nabycie własności przez gminę na takiej podstawie nie jest rezultatem obrotu cywilnoprawnego, co jest przesłanką zastosowania art. 229 u.g.n. Należało podzielić stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku, że nabycie przez gminę w drodze umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości (w sprawie niniejszej prawa użytkowania wieczystego) i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 229 tej ustawy. Takie stanowisko wyrażone także zostało w powołanych tam orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 października 2001 r., I SA 675/00, z 7 lutego 2006 r., I OSK 409/05, z 22 marca 2006 r., I OSK 651/05). Ustanowione w ustawie na rzecz gminy prawo pierwokupu, stanowiące podstawę jej uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych podmiotów obrotu cywilnego, w żaden sposób nie mogło pozbawić działania gminy w tej sprawie charakteru cywilnoprawnego. Nabycie prawa użytkowania wieczystego w powyższy sposób i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. We wcześniejszym wyroku z 22 marca 2006 r., I OSK 651/05 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwała NSA z 19 października 1999 r., OPK 26/99 dotyczyła sytuacji, gdy gmina uzyskała tytuł własności nie w drodze umowy cywilnoprawnej, a w drodze decyzji administracyjnej i stwierdził, że rozróżnienia wymaga funkcjonowanie Skarbu Państwa w ramach imperium i dominium. Skarb Państwa wykonując swoje uprawnienia w ramach dominium, jako podmiot prawa cywilnego, może być uznany za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku gminy, która jako jednostka samorządu terytorialnego ma z mocy art. 164 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP osobowość prawną, przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe. O osobowości prawnej gminy stanowi również art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Działając w sferze dominium gmina jest równoprawnym uczestnikiem obrotu gospodarczego i w konsekwencji ma do niej zastosowanie art. 229 u.g.n., czego nie może wyłączyć skorzystanie z ustawowego prawa pierwokupu. Dodać trzeba, że w sytuacji gdy gmina jako osoba trzecia podlega ochronie przewidzianej w art. 229 u.g.n., niezależnie od tego czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego wydane zostało w oparciu o art. 203 pkt 2 powołanej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).